高校招標監(jiān)管機制完善探究

王鵬　溫瑞

摘 要：近年來，高校招標的規(guī)模伴隨著高校建設(shè)提速而持續(xù)壯大，招標數(shù)量不斷增長，招標金額也不斷增加，高校招標監(jiān)管機制的建設(shè)成為擺在各大高校發(fā)展面前的一項重要議題。本文從高校招標的理論分析和現(xiàn)狀分析出發(fā)，提出了高校招標監(jiān)管機制的構(gòu)建建議，以期為實現(xiàn)高校招標工作的有序開展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校；招標；監(jiān)管機制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0122-02

近年來，高校的建設(shè)呈現(xiàn)出前所未有的蓬勃發(fā)展勢頭，各大高校的辦學(xué)規(guī)模逐步擴大，辦學(xué)條件逐漸改善，辦學(xué)水平也在不斷提升，伴隨著高校建設(shè)和發(fā)展而來的招標投標活動也越來越多。由于高校招標監(jiān)管機制的缺乏，導(dǎo)致高校招標投標過程中產(chǎn)生了越來越多的違法違紀問題，積極探索高校招標監(jiān)管機制的完善路徑有著積極的現(xiàn)實意義。

一、高校招標監(jiān)管機制研究的理論分析

（一）合同理論

招標投標活動通常以合同的形式表現(xiàn)出來，對合同自由的彰顯及限制構(gòu)成招標投標活動監(jiān)管的合同理論基礎(chǔ)。民法領(lǐng)域中所秉承的私法自治原則要求經(jīng)濟生活中民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)立、變更乃至消除都應(yīng)當取決于當事人意思表示，即平等的當事人通過協(xié)商確立彼此間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。合同自由是私法自治原則的具體體現(xiàn)，高校招標投標活動也應(yīng)當遵循這一原則。但是，絕對的、毫無限制的合同自由在市場經(jīng)濟條件下會有損當事人利益實現(xiàn)，現(xiàn)代合同立法秉承平等保護交易弱者并彰顯實質(zhì)自由的理念對合同自由加以適當限制，即只有自由與強制的調(diào)和才能實現(xiàn)合同的正義。因此，應(yīng)當對高校招標活動加以適當?shù)谋O(jiān)管，以實現(xiàn)實質(zhì)平等并保障正義價值的實現(xiàn)。

（二）尋租理論

按照尋租理論的觀點，尋租活動源于尋租空間的存在，只有采取必要措施消除這一空間，才能減少腐敗的滋生概率，進而有效地遏制住腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。尋租理論產(chǎn)生后被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、行政學(xué)等眾多領(lǐng)域。在高校招標活動中，參與招標投標的各個主體都有可能為了攫取招標利益，利用制度的漏洞和監(jiān)管的空白，如招標投標活動中的信息不公開或者虛假公開等，在招標流程中選擇尋租的行為。依據(jù)尋租的相關(guān)理論，為了更好地規(guī)范各大高校的招投標活動，應(yīng)當通過減少尋租行為發(fā)生空間的方式逐漸形成不敢尋租、不能尋租、不易尋租的高校招標環(huán)境。只有這樣才能在源頭上減少甚至避免尋租行為的產(chǎn)生。

二、高校招標監(jiān)管機制的現(xiàn)狀分析

從法律體系建設(shè)方面看，上至全國人大、國務(wù)院，下至各個省、市都基于招標活動的特點創(chuàng)設(shè)了不同層級的法律規(guī)范。如《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》及其相關(guān)實施條例，《河北省實施<中華人民共和國招標投標法>辦法》《河北省政府采購管理辦法》等。從高校自身招標監(jiān)管建設(shè)方面看，各高校為了構(gòu)建公開、公平、公正的招投標環(huán)境，規(guī)范學(xué)校招投標活動，制定了一系列的規(guī)章制度并設(shè)置了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，進一步提升了高校招投標的科學(xué)化和制度化水平，確保了招標活動的順利開展。以上種種舉措避免了招標監(jiān)管工作流于形式，有效地實現(xiàn)了對高校招標過程中權(quán)力的監(jiān)督和制約，但是高校招標監(jiān)管機制并非固若金湯，對形成不敢腐、不能腐、不易腐的工作機制還有一段距離，還需要進行不斷的完善。筆者認為高校招標監(jiān)管普遍存在的問題有以下幾個方面。

（一）招標法律法規(guī)不夠完善

首先是國家層面的法律規(guī)范存在不同程度的沖突和矛盾。例如《政府采購法》以及《招標投標法》在立法宗旨、適用范圍、招標方式、監(jiān)管主體以及責(zé)任承擔等許多方面都存在差異，這給法律適用帶來困難。其次是法律規(guī)范的操作性不足。我國出臺的招標投標活動監(jiān)管法律規(guī)范大多只是原則性規(guī)定，缺少具體的且具有操作性的實施細則，以高校招標管理辦法為代表的文件則更多地專注于招標某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對于招標投標這樣專業(yè)性和系統(tǒng)性極強的經(jīng)濟活動難以實現(xiàn)全面而有效的監(jiān)管。

（二）高校招標環(huán)節(jié)監(jiān)管不夠

高校招標監(jiān)管主要包括招標前監(jiān)管、招標中監(jiān)管以及招標后監(jiān)管三大環(huán)節(jié)。招標前監(jiān)管主要指從項目申報到招標公告發(fā)布等一系列招標前準備工作中的監(jiān)管；招標中監(jiān)管主要指從評委產(chǎn)生到招標結(jié)果公示等開標過程的監(jiān)管；招標后監(jiān)管主要指招標工作公示后合同履行階段的監(jiān)管。上述招標監(jiān)管的三個環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)系和相互影響的，完整的高校招標監(jiān)管不僅應(yīng)當全面覆蓋三個環(huán)節(jié)，還應(yīng)當明確監(jiān)管的重點，細化監(jiān)管的程序，但是有不少高校招標監(jiān)管工作大多著重于招標中監(jiān)管的單一環(huán)節(jié)，對于招標前和招標后的監(jiān)管則容易忽視。

（三）高校招標監(jiān)督能力不足

近年來高校建設(shè)開始提速，特別是涉及教學(xué)儀器以及科研設(shè)備的招標項目眾多，招標活動技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的特點對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了較高的要求。反觀，我國高校招標監(jiān)管在機構(gòu)設(shè)置方面還多以掛靠為主，大部分高校還未形成專門的招標采購監(jiān)管機構(gòu)。在人員配置方面看，招標監(jiān)管多以紀檢監(jiān)察人員為主，不僅監(jiān)管人員配備嚴重不足，而且由于實踐經(jīng)驗以及專業(yè)知識的匱乏，最終難以達到應(yīng)有的監(jiān)管目的。

三、高校招標監(jiān)管機制的必要性分析

（一）加強高校招標監(jiān)管機制建設(shè)是實現(xiàn)招標投標功能的需要

招標投標制度的核心功能在于該制度在法律限定的程序范圍內(nèi)，保障了基建工程、物資設(shè)備、服務(wù)項目等招標采購活動能夠公開、公平、公正的開展。招標投標制度的功能和特點適應(yīng)了高校不斷發(fā)展的需要，并逐漸成為高校招標采購的重要手段。該制度功能和作用的實現(xiàn)直接關(guān)系到高校經(jīng)費的使用效益以及高校工作的順利開展，而高校自身的性質(zhì)要求其招標采購行為應(yīng)當秉承對國家負責(zé)任的態(tài)度，因此，努力保障高校招標活動中的充分競爭、高度透明就成了招標監(jiān)管機制的題中應(yīng)有之意。

（二）加強高校招標監(jiān)管機制建設(shè)是提高高校管理水平的需要

高校管理水平關(guān)系到高校的運作和發(fā)展，而高校招標監(jiān)管機制作為高校管理工作的重要構(gòu)成部分，其能否順利開展直接影響到高校的管理水平。近年來高校的招標采購活動逐漸增多，招標工作量逐步增大與相關(guān)招標監(jiān)管欠缺之間的矛盾逐漸突出，通過逐步加強高校招標活動的監(jiān)督和管理以解決高校采購過程中出現(xiàn)的各類問題和矛盾，不僅關(guān)乎高校各項工作的順利開展，而且也適應(yīng)了高校管理水平提升的需要。

（三）加強高校招標監(jiān)管機制建設(shè)是構(gòu)建和諧校園的需要

社會主義高等學(xué)校是傳播知識、傳承文化的殿堂，也理應(yīng)在和諧社會的建設(shè)中起到引領(lǐng)作用，將和諧校園的建設(shè)作為新階段高校建設(shè)的新要求和新導(dǎo)向。建設(shè)和諧校園就必須實現(xiàn)高校的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和管理高效。當前高校的資金投入逐漸增多，高校招標活動也逐漸增加，通過高校招標監(jiān)管機制的建設(shè)和完善，對于逐步規(guī)范高校招標工作，提升高校建設(shè)水平有著重要意義。高校招標監(jiān)管機制的確立強化了招標功能并確保了招標目標的實現(xiàn)，為高校發(fā)展提供相對優(yōu)良的設(shè)施和環(huán)境，也就成了構(gòu)建和諧校園的重要途徑。

四、高校招標監(jiān)管機制的構(gòu)建建議

（一）高校招標監(jiān)管機制的構(gòu)建目標

政府采購不僅具有了商事活動的目標，而且由于招標主體社會公共利益代表者和管理者身份的特定性，還使其具有了強烈的公共政策目標色彩。筆者認為高校招標監(jiān)管機制的目標不同于政府采購，應(yīng)當僅僅具有經(jīng)濟目標，也可以稱之為經(jīng)濟有效性目標或者資金價值目標。無論稱謂有何不同，對高校招標活動進行監(jiān)管的著眼點都應(yīng)在于節(jié)約采購資金和提高采購效率。所謂經(jīng)濟有效性目標是指以最有利的價格等條件采購到質(zhì)量合乎要求的產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟性是指經(jīng)費的節(jié)約以及合理使用。有效性是指，在使中標的產(chǎn)品或服務(wù)具有良好質(zhì)量、合理價格的同時，還要注意效率的實現(xiàn)，要在合同規(guī)定的合理時間內(nèi)完成招標任務(wù)，以滿足使用部門的需求。

（二）高校招標監(jiān)管機制的構(gòu)建原則

公開、公平、公正的原則。公開、公平、公正原則是我國《招標投標法》所確立的基本原則，高校招標監(jiān)管機制的確立和完善也應(yīng)當以此為基礎(chǔ)加以構(gòu)建。就監(jiān)管而言，其公開原則應(yīng)當確保招標投標活動具有較高的透明度，主要包含招標投標的信息公開、條件公開、程序公開以及結(jié)果公開等內(nèi)容。公平原則應(yīng)當確保招標投標當事人在招標投標活動中享有均等的機會和權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)，任何一方都不應(yīng)當受到歧視。公正原則應(yīng)當確保招標投標活動中以同樣的標準對待所有的當事人。

法制化和制度化原則。各項社會活動的開展都離不開法律和制度的規(guī)范和束縛，也只有把社會主體的活動約束于社會管理之中才能夠避免“人治”管理所容易產(chǎn)生的低效和混亂，高校招標監(jiān)管機制的構(gòu)建和完善也應(yīng)當堅持法制化和制度化的原則，建立一整套法律框架和制度規(guī)范來約束招投標各方主體，把整個招投標活動包括組織、程序、監(jiān)督、懲戒等在內(nèi)的每一個環(huán)節(jié)納入到法定程序中來，以此保證招投標活動的有序進行和市場監(jiān)管的有效開展。

監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合的原則。監(jiān)管機制的通常目標是加強監(jiān)管和防范風(fēng)險，但在增強高校招標監(jiān)管的科學(xué)性和有效性的同時，應(yīng)當摒棄“重監(jiān)管、輕服務(wù)”的弊端，堅持監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合，更加注重寓監(jiān)管于服務(wù)之中。一方面要堅持監(jiān)管的全面性和連續(xù)性，樹立招標監(jiān)管的權(quán)威，強化監(jiān)管的各種舉措。另一方面還應(yīng)當積極增強服務(wù)意識，通過努力提升硬件軟件水平為招標當事主體排憂解難，切實保障和維護招標活動中各方當事人的合法利益，提供優(yōu)質(zhì)的招標服務(wù)。

（三）高校招標監(jiān)管機制的制度框架設(shè)想

構(gòu)建科學(xué)合理的法律法規(guī)體系。完善的招標投標法律法規(guī)體系是規(guī)范高校招標工作、提升經(jīng)費使用效益以及減少招標腐敗的重要途徑。針對現(xiàn)有法律規(guī)范體系中存在的問題和不足，應(yīng)當予以針對性的完善和修訂，從而使高校發(fā)展在“有法可依”的前提下進行。具體舉措有二，一是修訂、完善現(xiàn)有《招標投標法》以及《政府采購法》中相關(guān)條款，減少相互間矛盾和沖突；二是制定具體的實施細則彌補現(xiàn)有法律的不足。在完善上位法的同時，地方政府還應(yīng)當依據(jù)本地實際，結(jié)合招標投標的實踐出臺與上位法相配套規(guī)范，增強高校招標監(jiān)管工作的可操作性。

建立規(guī)范統(tǒng)一的招標平臺。為了真正實現(xiàn)高校招標的經(jīng)濟效益和社會效益，保護招標投標當事人的合法權(quán)益，應(yīng)當建立規(guī)范統(tǒng)一的招標投標平臺，實現(xiàn)從公告發(fā)布到執(zhí)行監(jiān)督一整套流程的統(tǒng)一化和制度化。將原本分散在各個高校的招標活動納入統(tǒng)一的平臺以節(jié)約招標投標當事人的成本并保證所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，實現(xiàn)責(zé)任到人和權(quán)責(zé)明晰。從監(jiān)管上看，該平臺的確立能夠?qū)崿F(xiàn)招標工作組織者與監(jiān)督者身份的分離，通過統(tǒng)一的操作流程和交易規(guī)則確保招標投標活動的公開、公平與公正，同時實現(xiàn)招標效率以及監(jiān)管效率的雙提升。

細化高校招標監(jiān)管的環(huán)節(jié)監(jiān)管。面對高校招標監(jiān)管容易忽略“招標前”和“招標后”兩個環(huán)節(jié)和內(nèi)容的現(xiàn)狀，為了真正實現(xiàn)高校招標活動的公平性、公正性和合法性，就應(yīng)當在明確監(jiān)管重點環(huán)節(jié)的同時重視對“招標前”和“招標后”的監(jiān)管，提升招標效益和監(jiān)管效果。就招標前的監(jiān)管工作看，主要可以從加大合法合規(guī)招標投標的宣傳，樹立依法招標投標的意識；嚴格確定招標范圍、招標方式以及組織形式；完善招標前信息公開等方面展開。就招標后的監(jiān)管工作看，重點應(yīng)當突出對合同履約的監(jiān)管力度，引入獨立的第三方審計機構(gòu)等。

采用科學(xué)的高校招標監(jiān)管用人和管理模式。鑒于高校招標投標活動專業(yè)化特點凸顯的現(xiàn)狀，應(yīng)當科學(xué)合理配置高校招標投標監(jiān)管工作人員以最大限度地提升監(jiān)管效能，持續(xù)改進監(jiān)管質(zhì)量，穩(wěn)步提升監(jiān)管效率。從監(jiān)管人員的選擇方面看，應(yīng)當結(jié)合高校招標工作的特點以及監(jiān)管工作的側(cè)重點，從監(jiān)管專業(yè)能力、監(jiān)管分析能力、監(jiān)管執(zhí)行能力等方面出發(fā)，建立一支專業(yè)能力過硬的監(jiān)管隊伍，實現(xiàn)監(jiān)管用人的專業(yè)化和科學(xué)化，彌補高校招標監(jiān)管在人數(shù)上的不足。從監(jiān)管人員的管理模式看，應(yīng)當通過理論與實踐相結(jié)合的學(xué)習(xí)方式加強對招標監(jiān)管人員的教育，有效提高監(jiān)管人員的職業(yè)道德水平以及業(yè)務(wù)操作能力，促使其正確處理各種利益關(guān)系，肩負起客觀、公正監(jiān)管的重任。

加大對高校招標違法違規(guī)行為的懲處力度。在招標投標過程中賦予當事人相當自由以實現(xiàn)充分的市場競爭，確保招標投標功能的真正實現(xiàn)，但是對招標投標中的違法違規(guī)行為一定要通過嚴厲的懲處力度，增加違法違規(guī)單位的違法成本，形成良好的示范效應(yīng)。為此，我們應(yīng)當一方面加大對高校招標違法違規(guī)行為的處罰力度。在監(jiān)管過程中一旦發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為，就應(yīng)當立即予以查處，并通過加大罰款力度、限制參與投標等方式提升當事主體違法違規(guī)成本。另一方面應(yīng)當推進高校招標誠信體系建設(shè)。通過誠信檔案系統(tǒng)記錄招標投標活動中當事人違法違規(guī)行為以及相應(yīng)的處理結(jié)果，實現(xiàn)信息互通、信息共享，使失信主體在招標投標活動中“一處失信，處處受制”。

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