農村留守兒童發展權保障機制研究

張晶　葉麗萍

摘 要 留守兒童是我國農村大量剩余勞動力向城市轉移過程中所產生的弱勢群體，保障留守兒童的發展權關系到兒童生命和精神的保護和促進，也關系到家庭穩定和社會的和諧進步。本文主要闡述了我國農村留守兒童發展權保護現狀及保障的必要性，并在此基礎上客觀分析留守兒童發展權保障缺位的成因，最后就如何切實保障農村留守兒童的發展權提出了相關建議和對策，以期為有效解決留守兒童問題提供科學依據。

關鍵詞 留守兒童 發展權 保障

基金項目：本文系成都社科規劃項目“成都市留守兒童受教育權保障機制研究”的階段性成果，項目編號：2015Z01。

作者簡介：張晶，西南交通大學公共管理與政法學院，講師，主要從事憲法與行政法教學研究；葉麗萍，西南交通大學公共管理與政法學院學生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-052-02

一、兒童發展權概述

（一）兒童的界定

聯合國《兒童權利公約》第一條規定，兒童系指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規定成年年齡低于18歲。我國參照國際慣例，在《未成年人保護法》中規定未成年人是指未滿十八周歲的公民。特別需要注意的是這里的未成年人，不僅僅是指普通的未成年人，還包括了有殘疾的未成年人、違法犯罪的未成年人，還包括按照國家規定從業的已滿十六周歲，不滿十八周歲的未成年職工。

（二）發展權的內涵及特征

發展權作為個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利，最初是由聯合國人權委員會委員凱巴·姆巴耶在一篇題為《作為一項人權的發展權》的演講中正式提出。①

理論界就發展權的特征已達成以下共識：其一，發展權是一項個人人權，也是一項國家或民族的集體人權。個人能夠作為發展權的主體公平地享有發展所帶來的利益，但沒有國家或民族的發展，個人的發展難以實現。其二，個人發展權的訴求主要指向國家，集體發展權的訴求主要針對整個國際社會。

（三）兒童發展權

兒童發展權是指兒童所享有的充分發展其全部體能和智能的權利。在國際《兒童權利公約》中，涉及到與兒童發展有關的有25條，其主旨是保障兒童在身體、智力、精神、道德、個性和社會性等諸方面均得到充分的發展。通常認為兒童的發展權大致包含以下七類：1.信息權。2.受教育權。3.娛樂權。4.文化與社會生活的參與權。5.思想和宗教自由發展權。6.個性發展權。7.享有充足而有營養食物的權利。

我國《未成年人保護法》第三條第一款已就發展權做出了明確規定：“未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。”

二、農村留守兒童發展權保障現狀及必要性

（一）農村留守兒童發展權保障的現狀

所謂留守兒童，是指父母為了生計去繁華都市打工，留守在農村由隔輩親人監護的，年齡多在14周歲以下的孩子。由于戶籍管理制度的限制以及自身經濟因素的制約，很少的進城務工人員可以在城市居住下來，更不用說帶上自己的孩子在城市上學。于是，被留在農村的兒童只能成為“留守兒童”。

首先，農村留守兒童的身心健康發展權沒有得到充分的保障。2015年6月發布的《中國留守兒童心靈狀況白皮書》顯示，農村留守兒童在成長中面臨的問題主要集中在以下幾個方面：第一，家庭監護缺位，導致留守兒童意外傷害凸顯。第二，農村留守兒童學習態度不端正，容易厭學、逃學和輟學。第三，農村留守兒童獲得的社會支持較弱，情感支持欠缺，在心理發育方面存在的問題突出。②

其次，從信息權的角度而言，信息技術在農村生活中的比重不斷加大，但缺乏父母監管的留守兒童對這種變化往往無法甄別。根據《第八次中國未成年人互聯網運用狀況調查報告》的數據顯示，80.9%的留守兒童使用過互聯網，留守兒童將網絡作為獲得排遣寂寞、寄托情感的工具，而非認識新事物、接受新知識的橋梁，當他們上網遇見謠言騙局、粗俗語言和黃色圖片等不良信息時無法自覺抵制，容易受到不良信息的侵擾。這一現狀與《兒童權利公約》第十七條所規定的“確保兒童能夠從多種的國家和國際來源獲得信息和資料，尤其是旨在促進其社會、精神和道德福祉和身心健康的信息和資料”明顯不相符。

再次，受教育權的缺失也是亟待解決的一個關鍵問題。盡管我國已制定了一系列法律法規來保障農村留守兒童的受教育權，但是實質上不管是教育制度還是社會政策或是政策執行上，都有明顯不足。③近幾年來，全國小學輟學率大幅度回升，而農村留守兒童是失學兒童的主要群體，輟學率可能達到3%甚至更高。④此外，農村留守兒童由于缺乏父母的監管，在學習上缺乏學習目標、作業完成情況也不好，且留守兒童的學習成績相對較差，而成績不好最終又成為兒童不愿意上學的重要原因之一⑤。

最后，從娛樂權的角度來看，農村留守兒童“重學輕玩”思想以及“在家幫忙做事”的情況非常明顯。《中國留守兒童心靈狀況白皮書》顯示留守兒童中有20.2%幾乎沒有看電視或者玩游戲的時間，有38.4%娛樂時間只有半小時。此外，在寒暑假中，留守兒童有大量的空閑時間，但由于農村經濟發展的緩慢無法為其提供相應的文化娛樂設施，更容易使不良文化侵蝕留守兒童心理健康。

（二）農村留守兒童發展權保障的必要性

首先，保障留守兒童的發展權是對整個人類發展權的尊重和保護。從自然法所追求的公平、正義、良善這些美德來看，保障留守兒童的發展權不僅僅是基于對國際公約、法律條文的遵循，更是為了給予留守兒童基本的身心保護和心理需求的滿足，保障他們健康、安全、快樂地成長。

其次，留守兒童承載著國家和家庭的無限希望，他們是未來參與農村地區建設的主力軍、生力軍。留守兒童的生存與發展不僅關系到他們自身的健康成長，也關系到農村地區社會的安寧和穩定。因此，只有保障好農村留守兒童的發展權，未來他們才能夠在社會發展中承擔責任、履行義務，促進整個社會的進步和發展。

最后，保障留守兒童的發展權是降低青少年犯罪、維護社會穩定的一個關鍵環節。最高人民法院政策研究室的調查顯示，最近五年，未成年人犯罪的案發數和犯罪人數總體呈上升趨勢，而留守兒童犯罪約占未成年人犯罪的七成，因打架斗毆、小偷小摸等行為被移送的孩子中，近62%是留守兒童。⑥由此可見，保障留守兒童的發展權，對于減少犯罪、維護社會和諧具有重要意義。

三、農村留守兒童發展權保障現狀之原因分析

第一，從立法上來看，我國現有的關于農村留守兒童權利保護的法律法規并不能完全保障他們權利缺失的現實狀態。例如，在《未成年人保護法》中，立法的目的雖然是為了更好地保障兒童的權益，但都是對家庭、學校、社會等各方面的要求，實際上對兒童的權利并沒有做出實際的規定和說明。特別是其中關于發展權的規定過于簡單、缺乏可操作性，僅僅是在第三條中規定了未成年人享有發展權，至于如何貫徹落實該項權利并未提及，這就導致留守兒童的發展權受到侵害時，無法尋求法律救濟。

第二，從國務院各職能部門的設定來看，我國沒有設置專門從事兒童事務管理的部門。當前我國從事兒童事務管理的組織是中華全國婦女聯合會，其作為一個具有官方背景的非政府組織，在某種程度上執行著公共權力，但是在政府機構面前很難挺直腰板說話，因此在開展兒童權利保障工作的時候就顯得困難重重。換而言之，婦聯一方面分擔著政府的職責，另一方面卻打著非政府的旗號，這種曖昧的處境使婦聯處于權力“邊緣化”的狀態。

第三，從社會現實的角度來看，農村留守兒童發展權得不到保障的關鍵因素是家庭教育中父母角色的缺位。隔代教育在引導留守兒童打開心靈、開闊視野和掌握新知識的能力不足，對留守兒童學習能力的提升和未來成長發展存在諸多不利影響。⑦此外，農村地區教育資源匱乏，師資力量薄弱，學校也沒有對留守兒童的心理健康教育給予足夠的關注，導致留守兒童抑郁自卑、面對困境心理承受能力差，情感支持欠缺。

四、保障農村留守兒童發展權的對策建議

（一）將法律落到實處，不斷加強法制宣傳教育

保障農村留守兒童的發展權，其中最重要的舉措就是將法律落到實處。從立法角度而言，需要通過完善相關法律法規細化兒童的發展權，將兒童的發展權規定的更加明晰、具體，在兒童的發展權受到侵害時，可以真正的有法可依。例如當兒童的受教育權被剝奪時，可以依據相關法律，追究學校、監護人各方面的責任，并給予相應的處罰。而在法律意識的培養上，我們需要加強父母及監護人對法律的認識，只有真正了解了兒童的發展權利，才會有意識的去保護。

（二）充分發揮非政府組織的作用

非政府組織在當今社會生活中的作用日益凸顯，其作為社會的第三部門，能夠在一定程度上彌補政府以及市場工作的不足，為社會提供公益活動和公共產品。就保障留守兒童發展權而言，在政府缺位以及市場失靈的一些情況下，充分發揮非政府組織的作用，能夠實現政府與社會之間的良性互動，從而更好地保障兒童的發展權。例如，中華全國婦女聯合會，可以充分利用政府提供的優惠條件，深入到各個社區、各個村莊，建立全套的互聯互助機制，建立全面具體的兒童信息網絡，將兒童的信息、發展狀況作全方位的關注和了解，以便對農村留守兒童進行針對性幫助。而其他一些民間性的非政府組織，可以申請政府項目或者自身組建一些項目，深入農村開展幫扶活動，對留守兒童進行心理上的溝通和思想道德教育，促進留守兒童的健康發展。

（三）學校要加強對留守兒童的教育和管理

社會、學校、家庭是兒童權益保障中最重要的三個部分，在這三者中，學校作為“關愛留守兒童”的前沿陣地，要深入推進留守兒童心理健康教育。我們建議學校可以成立相關的部門，在了解學生基本信息的基礎上，建立留守兒童人頭檔案和留守兒童成長記錄袋。按照適當比例配備生活老師、心理輔導教師對留守兒童的心理進行定期的輔導，使他們能夠認識生活中的困難和積極面對成長的危機，增強適應能力，促進人格健全發展。此外，學校要積極加強與留守兒童家長及監護人的交流，定期匯報留守兒童的思想、學習和生活情況，指導監護人進行正確的家庭教育，表達關愛之情。

（四）父母重視留守兒童的情感渴望

追本溯源，我們發現留守兒童的很多問題都是父母不在身邊這一原因導致的。父母的呵護和關愛直接影響著子女的內心體驗，因此，在父母與子女之間的關系中，我們要避免“只管生，不管養”的這種狀況的產生。父母的監護職責不只在于提供給留守兒童必要的物質生活條件，還包括給予留守兒童最基本的身心保護和心靈上的撫慰。父母應當重視他們對精神層次的情感渴望，定期通過電話或書信的方式了解孩子的生活現狀，傳遞彼此的關心和牽掛，讓孩子真實體會到父母的重視和愛。此外，父母要多學習與留守兒童相處或者是溝通的技巧，盡量減少與子女之間的爭執，使子女能夠與父母更好地交流，這對留守兒童的心理健康發展無疑有所裨益。

注釋：

①諶香菊.兒童發展權保護立法研究.廣東商學院.2008.

②李亦菲.中國留守兒童心靈狀況白皮書.http：//www.cssn.cn/dybg/dybg_jy/201507/t20150710_2074055_3.shtml.2015年7月10日.

③周曼.我國農村留守兒童受教育權保障對策研究.上海大學.2013.

④李婧.我國小學輟學率退至十年前 輟學主體移至低年級.http：//news.china.com/domestic/945/20121119/17535826_1.html.2012年11月19日.

⑤李強.大國空村：農村留守兒童、婦女與老人.北京：中國經濟出版社.2015.

⑥張汝錚.留守兒童犯罪防控研究.湖北警官學院學報.2015（3）.128-130.

⑦顧莎莎.民族地區農村留守兒童生存與發展權利研究.公民與法.2015（12）.54.