人民調(diào)解制度的若干問題分析

摘 要 當(dāng)代中國發(fā)展的主旋律是構(gòu)建一個法治中國的和諧社會，這就要求我國不僅要制定新型的法律制度并建立完善的法律體系，更重要的是對我國社會中傳統(tǒng)的法律資源進(jìn)行挖掘。中國的實踐表明，符合這一要求的最理想選擇就是人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度在法治中國的建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但也存在著不盡人意之處。尤其是面對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作也迎來了新時期、新特點的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解工作的重要性必須要得到強(qiáng)化，并且在機(jī)制上應(yīng)不斷進(jìn)行創(chuàng)新，使人民調(diào)解制度定位準(zhǔn)確、效果更加顯著，充分發(fā)揮其對構(gòu)建和諧社會的重要作用。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 和諧社會 作用

作者簡介：張莉，遼寧公安司法管理干部學(xué)院，教授。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-120-02

一直以來，人民調(diào)解都對我國的社會穩(wěn)定和發(fā)展起到了重大作用，促進(jìn)了和諧社會的不斷完善。在社會關(guān)系領(lǐng)域，和諧社會的內(nèi)涵就是社會的公平正義和穩(wěn)定有序。實現(xiàn)這一目標(biāo)不但要求完善法律制度，更要挖掘我國現(xiàn)有的法律資源，發(fā)揮其符合我國國情的傳統(tǒng)優(yōu)勢。人民調(diào)解制度在維護(hù)社會穩(wěn)定、增強(qiáng)社會凝聚力方面具有重要價值，被視為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，享有“東方之花”的美譽。從它創(chuàng)立那一天起，就在有效解決社會糾紛、實現(xiàn)基層民主自治，促進(jìn)社會和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面作出突出貢獻(xiàn)，受到廣大人民群眾的普遍歡迎，已經(jīng)成為民眾解決糾紛的主要方式之一。但是，在這社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時期，人民調(diào)解工作也面臨著巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在某些方面還不能夠完全符合當(dāng)今的社會發(fā)展要求。

一、人民調(diào)解工作存在的問題分析

（一）人民調(diào)解隊伍的整體素質(zhì)有待提高

《人民調(diào)解法》中明確規(guī)定了人民調(diào)解的性質(zhì)是依法設(shè)立的群眾性組織，而作為群眾性自治組織，人民調(diào)解員雖然不是所謂“官”，但對其素質(zhì)要求并不比“官”低，通常在當(dāng)?shù)囟加幸欢ǖ穆曂趭^敬業(yè)，辦事公道，有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和語言表達(dá)能力。調(diào)解員的工作不是“和稀泥”，在調(diào)解工作中還要進(jìn)行法律的宣傳工作，所以，調(diào)解員除了要有工作熱情以及豐富的社會經(jīng)驗外，法律意識及業(yè)務(wù)素質(zhì)也是調(diào)解員所必須具備的基本條件。也只有這樣，才能夠適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。就目前來看，我國的人民調(diào)解員隊伍普遍面臨著組織虛化、隊伍老化、能力弱化等一系列現(xiàn)實問題，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)解組織，調(diào)解員中的絕大多數(shù)都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)和法律教育，對調(diào)解工作中所需要法律法規(guī)難以熟練掌握，加之觀念陳舊，在專業(yè)能力上又總體缺失，使得人民調(diào)解隊伍的整體素質(zhì)不能夠適應(yīng)當(dāng)前化解社會矛盾的需要。

（二）民間糾紛的日趨復(fù)雜使得人民調(diào)解的難度加大

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌伴隨著社會轉(zhuǎn)型，與以往相比，無論城市還是農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，各種利益的調(diào)整也隨之而來，社會矛盾和糾紛成因復(fù)雜，形式五花八門，主體和內(nèi)容呈多樣化特點。及時、穩(wěn)妥地調(diào)處和化解好民間糾紛，是構(gòu)建和諧社會的需要，也是人民群眾的必然需求。通過對當(dāng)前狀況的調(diào)查可以看出，不僅是權(quán)利結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)模式在發(fā)生變化，公民的思想意識也同時在發(fā)生轉(zhuǎn)變，各種矛盾引發(fā)的糾紛出現(xiàn)了許多新特點，一些專業(yè)性比較強(qiáng)的矛盾糾紛也不斷進(jìn)入人民調(diào)解的領(lǐng)域和范圍，這就需要調(diào)解員不僅要有效協(xié)調(diào)和平衡矛盾糾紛中的各方利益關(guān)系，還需要基層調(diào)解員具有較強(qiáng)的相關(guān)專業(yè)知識，但就目前情況看，因調(diào)解員業(yè)務(wù)水平及調(diào)解能力不同，加之職能范圍所限，對疑難復(fù)雜糾紛往往不能有效化解，一旦糾紛沒有得到及時化解，就會使矛盾進(jìn)一步激化，從而演變?yōu)閻盒缘谋┝κ录?/p>

（三）全社會對人民調(diào)解的重視程度不夠

社會利益群體的多元化對人民調(diào)解工作提出了新的挑戰(zhàn)，而目前基層調(diào)解組織中年輕的調(diào)解員占有相當(dāng)大的比例，他們?nèi)鄙偃罕姽ぷ鞯慕?jīng)驗，其綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)也有待于提高，這在相當(dāng)程度上制約了人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮。而對人民調(diào)解工作應(yīng)怎樣加強(qiáng)指導(dǎo)，特別是在對調(diào)解員的選任、培訓(xùn)及調(diào)解工作如何進(jìn)行規(guī)范，使之所具有的在化解社會矛盾糾紛中的第一道防線作用能夠更好地得到發(fā)揮就顯得尤為重要，從當(dāng)前的社會狀況來分析，全社會對人民調(diào)解工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到調(diào)解工作的需求。甚至在一些基層調(diào)解組織中，調(diào)解員對其自身工作重要性也缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，在工作中表現(xiàn)為缺乏責(zé)任感，有的調(diào)解員對群眾反映的問題麻木不仁，有的糾紛因為解決難度比較大就相互推諉，久拖不調(diào)。長此以往，就會導(dǎo)致小事拖大、大事拖難、難事拖亂，使矛盾不斷激化，極易釀成重大刑事暴力案件。與此同時，社會各界共同參與糾紛調(diào)解的意識也較差，特別是相關(guān)部門缺乏對人民調(diào)解的地位認(rèn)識，體現(xiàn)在具體的實踐中就是措施不到位，導(dǎo)致了人民調(diào)解工作不能平衡發(fā)展，這種現(xiàn)狀在一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別突出，長期以來，始終是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所孤軍作戰(zhàn)，眾所周知，民間的矛盾糾紛起因紛繁復(fù)雜，常常會涉及到多個部門的工作范疇，而在調(diào)解工作中，其他各方職能部門的協(xié)調(diào)意識較差，沒有充分發(fā)揮出其自身的政治優(yōu)勢、力量優(yōu)勢、人員專業(yè)優(yōu)勢等等，根本就無法圓滿地解決好一些疑難復(fù)雜糾紛。加之有關(guān)部門不重視群眾的宣傳教育工作，群眾法律意識淡薄，缺乏知法守法的自覺性，這都影響了調(diào)解工作的有效進(jìn)行。所以，人民調(diào)解工作涉及到方方面面，必須提高全社會的重視程度，全社會齊抓共管才能有效地化解糾紛，促進(jìn)和諧。

二、加強(qiáng)人民調(diào)解工作建設(shè)的對策

（一）提高全社會對新時期人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識

一是在認(rèn)識程度上要有顯著提高，把人民調(diào)解工作作為新時期一項重要政治任務(wù)擺上議事日程。調(diào)解員的工作是需要大量體力、腦力付出的，若想穩(wěn)定調(diào)解員的隊伍，使他們能夠愛崗敬業(yè)，首先就要改善人民調(diào)解員的工作環(huán)境和條件，實實在在地為他們解決好工作中、生活上遇到的困難，使人民調(diào)解員能夠更加安心地服務(wù)社會，盡職盡責(zé)。

二是對人民調(diào)解組織所具有的獨特優(yōu)勢加以重視，積極發(fā)揮人民調(diào)解員在妥善處理人民內(nèi)部矛盾中所具有的獨特優(yōu)勢，尤其是在對社會矛盾糾紛的排查調(diào)處工作中，因為人民調(diào)解員所具有的工作基礎(chǔ)性，使得他們能夠深入基層，了解和發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛的癥結(jié)所在，對癥下藥并協(xié)調(diào)相關(guān)部門，積極化解民間糾紛，始終堅持抓實、抓早、抓預(yù)防，從源頭上做好矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作，盡力避免因矛盾激化而走向極端。

三是在后勤保障方面使人民調(diào)解制度能夠正常運轉(zhuǎn)。地方財政應(yīng)撥出專項資金用于人民調(diào)解工作，積極落實調(diào)解所需經(jīng)費，并不斷加強(qiáng)軟、硬件建設(shè)。其他各相關(guān)部門也應(yīng)該從人員、辦公場所、通訊、交通設(shè)施等方面盡全力支持調(diào)解組織的建設(shè)和發(fā)展，把調(diào)解人員的工作積極性充分調(diào)動起來。

（二）進(jìn)一步提高調(diào)解員綜合素質(zhì)，提升人民調(diào)解隊伍的整體工作能力

人民調(diào)解隊伍的建設(shè)離不開人民調(diào)解員綜合素質(zhì)的提高。人民調(diào)解員是參與民事調(diào)解工作人數(shù)最多、分布最廣、解決民事糾紛最多，又扎根于基層的民事調(diào)解的生力軍。這就要求人民調(diào)解員首先要具備政治上的堅定性和敏銳性，堅決貫徹執(zhí)行依法治國的方略，忠于職守，無私奉獻(xiàn)。人民調(diào)解工作涉及面極其廣泛，民間糾紛的類型也是復(fù)雜多樣的，這就使調(diào)解員的工作具有了挑戰(zhàn)性，要具備比較豐富的知識面，在調(diào)解時抓住要害，因此，調(diào)解員必須進(jìn)行經(jīng)常性的學(xué)習(xí)，提高工作水平。

此外，較強(qiáng)的語言能力和調(diào)研能力也是人民調(diào)解員需要具備的基本素質(zhì)，針對不同糾紛當(dāng)事人的不同情況和特點，分別采取靈活多樣的調(diào)解方式方法，通過耐心細(xì)致的說服、引導(dǎo)，促使當(dāng)事人各方和解。要通過運用收集、分析、綜合的方法，對新形勢下出現(xiàn)的新情況和新問題及時地進(jìn)行研究，并提出可行的和應(yīng)急的措施。因此，有必要大力提升調(diào)解人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，只有具備較高的政治素質(zhì)和較高政策水平，才能把群眾的思想工作做好，也才能把各類矛盾糾紛調(diào)處好。同時，還必須強(qiáng)化法律意識，用法律、法規(guī)去處理群眾關(guān)心的熱點、難點。所以主管部門應(yīng)積極組織各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使人民調(diào)解員掌握必要的法律知識和政策，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，使群眾對人民調(diào)解員的工作能夠信賴并大力支持。人民調(diào)解必須實現(xiàn)由“威信型調(diào)解向依法調(diào)解”的轉(zhuǎn)變，將法律規(guī)范引入人民調(diào)解，確保調(diào)解的過程和結(jié)果符合法律、政策的要求，這樣人民調(diào)解工作才具有公信力。

（三）積極創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度，完善民間糾紛的解決機(jī)

現(xiàn)今社會矛盾的解決已經(jīng)不是通過采用單一的一種手段、一種措施或一種方法就能解決的了，相關(guān)職能部門必須要加強(qiáng)對不斷涌現(xiàn)出來的新問題、新情況的調(diào)查研究，特別是要加強(qiáng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)兩級調(diào)解組織和調(diào)解人員隊伍建設(shè)，通過建立完善的考核、評比制度，真正讓基層工作有活力、有凝聚力，不斷創(chuàng)新基層調(diào)解工作新機(jī)制，積極調(diào)動基層調(diào)解人員的工作積極性和主動性。同時要進(jìn)一步完善構(gòu)筑“大調(diào)解”機(jī)制的建立。所謂“大調(diào)解”即是在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)單位、部門各司其責(zé)，社會各界廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解即充分發(fā)揮作用又相互協(xié)調(diào)配合的“大調(diào)解”工作體系。

實踐中，基層人民調(diào)解員已在工作中總結(jié)出經(jīng)驗并辛勤探索出了適應(yīng)新形勢的工作機(jī)制，其中有一些甚至超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架，培育出了新型的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。有的地區(qū)在對區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，已經(jīng)在實踐著人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動的 “大調(diào)解”機(jī)制。

再如，民情懇談制度的建立，其初衷就是化解干群矛盾，協(xié)調(diào)干群關(guān)系，通過詳細(xì)了解群眾的思想現(xiàn)狀，解答群眾提出的一些問題，對群眾的建議和批評要虛心接受，通過干群思想感情的相互溝通，消除彼此的隔閡，可以說這種制度的建立對于化解干群糾紛起到了防患于未然的作用，在社會上也有了良好反響。還有其他的一些有益嘗試，都值得進(jìn)一步借鑒、推廣。

總之，通過整合社會資源，營造出全社會重視、支持和參與社會矛盾糾紛調(diào)解工作的良好氛圍，實現(xiàn)化解矛盾糾紛效能的最優(yōu)化。

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