“無違法犯罪記錄證明”之淺析

摘 要 基層公安機關依公民申請出具“無違法犯罪記錄證明”，以證明其本人或相關關系人無前科劣跡。但實踐中，該項證明的出具工作并不盡人意。本文通過現狀分析進而探究缺陷原因并提出規范對策，使之更加嚴謹、審慎。

關鍵詞 無違法犯罪記錄 實證分析 公安機關

作者簡介：高佳，山西大學法學院，研究方向：司法法務。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-132-02

出具“無違法犯罪記錄證明”是公安機關尤其是基層派出所社區警務工作的一項重要內容。通常，由社區民警依據公民申請、經過資料查詢后作出，主要用于證明該公民本人或其家庭成員、社會關系在公安機關及其他司法機關查處的案件中沒有案底、行為端正、符合法律法規等規定的入黨、入伍、入職、入學條件。

一、“無違法犯罪記錄證明”的出具現狀

公民向基層公安機關申請出具“無違法犯罪記錄證明”的主要類型有十余種之多，如：入黨、征兵、入學（主要是政法類學校、航空鐵路類學校）、公務員政審、律師從業、郵政（快遞、物流）求職、校車司機求職等，然而對于這些情形，公安機關幾乎沒有統一的法律執行規范，實踐中常常導致各執一詞、推諉扯皮的現象發生，給申請人帶來諸多不便，嚴重影響了社區警務目標的實現。

（一）“無違法犯罪記錄證明”的典型案例

1.案例一：王某，男，43歲，甲縣某鄉農民，于1995年離開本村前往太原市打工。1996年其與太原人張某結婚。二人婚后在太原市租房居住并育有一子王小某。為孩子上學方便，二人決定將王小某的戶口隨張某登記申報。2000年王某在太原市購置了住房，但由于種種原因，一直未將本人戶口從甲縣遷至太原市。2014年9月，王小某應征入伍，政審時需要提供父親王某的“無違法犯罪記錄證明”。于是王某前往其居住地派出所申請，但被民警告知，他的戶口在老家，應回戶籍地派出所申請。王某遂回到甲縣某鄉向戶籍地派出所申請，但戶籍地派出所稱：人戶分離多年，現實情況不掌握，即便出具，也只能證明其在本村居住的當時沒有違法犯罪記錄。王某不知如何是好。

2.案例二：劉某，男，58歲，乙縣城鎮居民，原單位破產后一直無業，現準備當一名保安，于是到保安公司報名，但保安公司要求其出具一份本人的“無違法犯罪記錄證明”，劉某遂向戶籍地派出所申請。社區民警經過資料查詢比對后發現：劉某曾于2010年在太原市打工期間，因未辦理居住證而被某派出所處以警告處罰。于是，民警在證明上如實注明了該違法情況。保安公司據此對劉某不予招聘。

（二）“無違法犯罪記錄證明”的適用理論和實踐爭議

1.“無違法犯罪記錄證明”的適用理論：從行政法的角度講，“無違法犯罪記錄證明”屬于行政證明的范疇，是行政確認行為之一。有學者將行政證明定義為：行政主體應行政相對人的申請，在其職權范圍內，依法對相對人提出的尚待確定真實性的事項進行甄別、認定，并以書面方式進行，彰顯其正確性、真實性，進而排除未來爭議，以維持社會秩序穩定的一種行政活動。因此，行政證明是行政主體通過確定、證明的方式提供給行政相對人的就某一事實排除爭議、確認法律地位的行政行為。

2.“無違法犯罪記錄證明”的實踐爭議：實踐中，關于“無違法犯罪記錄證明”的爭議主要有以下幾種：

首先，是關于“由誰出具”的爭議，即居住地基層公安機關與戶籍地基層公安機關兩個行政主體之間的爭議，如上文案例一所述。如果按照現有理論，“無違法犯罪記錄證明”應由戶籍所在地基層公安機關出具，但事實上，人口的現實居住情況并不總與戶籍登記情況一致，處于流動中的行政相對人常常出于就近原則而向居住地基層公安機關提出申請，這就產生了一對矛盾，那么，到底由誰出具更為合法合理、便民利民呢？

其次，是關于“怎樣出具”的爭議。違法犯罪，從字面上講，只要違反了國家的法律、法規、規章等規范性法律文件就是違法，違法達到一定程度觸及刑律、應受刑罰處罰時就構成犯罪。眾所周知的是，公安機關只是許多行政機關中的一個部門，職權有限，并不能掌握公民所有的違法犯罪情況，而面對行政相對人向公安機關提出的申請又不能置之不理、棄之不顧，那么，在這一現實情況下，基層公安機關到底應如何工作才能真實地全面地查明、反映、出具“無違法犯罪記錄證明”呢？

再次，是關于“出具效力”的爭議。正如上文案例二所述，是否一紙關于劉某輕微違法的證明就可以輕易剝奪其應聘保安的權利？“無違法犯罪記錄證明”作為書證的一種，證明力該如何界定？我國的法律法規又規定了哪些行業領域的準入必須提供“無違法犯罪記錄證明”呢？這些問題都值得我們深思。

二、“無違法犯罪記錄證明”的缺陷及原因分析

（一）“無違法犯罪記錄證明”的邏輯缺陷及原因

公安機關出具的“無違法犯罪記錄證明”，一般來看，是對申請人本人或相關關系人在本證明出具日之前是否受到過公安機關治安管理處罰及刑事處罰情況的證明，但從法理上看，“無違法犯罪記錄證明”是行政機關依據行政相對人申請、向其作出的表明其本人或相關關系人在任何方面無任何違法犯罪記錄的證明，如果我們稍加運用語義分析和邏輯分析的方法，就很容易發現這些方面不僅應包括公安機關作出的行政行為，還應包括工商、質檢、環保、稅務、城建、農林等等眾多行政管理部門作出的行政行為，甚至包括檢察院、法院等司法機關作出的司法行為以及公民平等主體之間的民事行為，外延極其廣泛，而公安機關只能履行其本身負有的法定職責，不能履行其他機關的行政管理職能、司法審查功能、民事調解功能。

所以說，公安機關單一方面出具的“無違法犯罪記錄證明”不符合法理及其法定職責，以點代面、以偏概全，存在嚴重的邏輯缺陷。

（二）“無違法犯罪記錄證明”的數據缺陷及原因

從基層公安機關方面來講，由于自身訴訟地位、法定職責及獲取信息途徑的局限性，實際工作中，民警只能從本派出所掌握的檔案資料及公安辦案系統（目前山西公安警務信息綜合應用平臺只限本市區域內查處的案件信息可見）中查詢，而對于異地市異部門所掌握的申請人或相關關系人的違法犯罪信息幾乎無法比對（雖然公安部于2004年組建了“全國違法人員信息資源庫”，但依然有相當大量的數據并未錄入該系統）這就造成了數據的嚴重匱乏，因而極大程度上影響了“無違法犯罪記錄證明”的真實性、準確性和全面性。

從行政相對人方面來講，近年來隨著社會的快速發展，人員的流動性顯著增加，人戶分離的現象占到十分大的比重，經常會出現一個公民輾轉兩三個甚至更多城市居住、生活、工作的現象，但在違法犯罪記錄制度方面卻沒有與之相匹配的技術跟蹤、資料跟進等措施，這也未免加劇了數據的缺失度和空白度。

所以說，數據缺陷是影響“無違法犯罪記錄證明”準確出具的“硬傷”。

（三）“無違法犯罪記錄證明”的制度缺陷及原因

“無違法犯罪記錄證明”本是表明申請人或相關關系人在違法記錄和犯罪記錄兩個方面的情況證明，但2012年5月“兩高三部”聯合下發的《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》中只談到犯罪人員的“犯罪記錄”，并未涉及一般違法人員的“違法記錄”，這就導致了該證明在國家頂層設計上法律依據的缺失，無法可依便無所適從。雖然近年來，廣東、江蘇、浙江、湖北、重慶等地公安機關相繼出臺了一些關于“無違法犯罪記錄證明”如何出具的規定，但也只且是地方公安內部規定，不具法律效力，更無普遍性和約束性。2015年8月公安部在其官方微博上公布了18個不該由公安機關出具的證明，其中提到“違法犯罪記錄證明”，這令人欣喜，但不可否認的是，微博在性質上畢竟與法律、法規、規章有質的區別，效力更是不能等同，故而，“無違法犯罪記錄證明”的出具至今依然沒有制度保障。

所以說，制度缺陷是影響“無違法犯罪記錄證明”規范出具的首要難題。

三、“無違法犯罪記錄證明”的規范對策

針對“無違法犯罪記錄證明”出具過程中存在的問題，我們十分有必要提出一些解決對策，具體如下：

（一）強化數據整合共享，建立違法犯罪記錄大數據庫

這是解決“無違法犯罪記錄證明”出具過程中存在的諸多缺陷的核心之策，當然也是亟需解決的技術問題。筆者認為，只有完善數據庫建設、完成各機關各部門之間的數據整合共享工作，才能最大限度地保證“無違法犯罪記錄證明”的準確性、真實性和全面性。違法犯罪制度的建立，是一項長期的復雜的系統工程，我們不僅要充分利用警綜平臺、行賄犯罪檔案查詢系統、政法網（目前雖建立但尚未向基層公安機關開通）以及其他各部門機關現有的網絡設施，全面實現違法犯罪人員信息的網上錄入、查詢和文件流轉，還要處理好犯罪人員信息與被治安管理處罰人員、勞動教養、收容教育、收容教養、不起訴人員、取保候審人員、監視居住人員、社區矯正人員、刑滿釋放人員信息等其他數據庫之間的關系，構建起違法犯罪記錄信息平臺，真正做到方便、快捷、一鍵無漏查詢。

（二）完善制度設計，創新靈活工作，權責分明

在當前形勢下，尤其是自2016年1月1日起《居住證暫行條例》實施以來，筆者認為，基層公安機關不能再固步自封、拘泥于“二元結構”下的人口管理，應當與時俱進，按照行政法中的“高效便民”原則，靈活地、創新地開展“無違法犯罪記錄證明”的出具工作。當然，前提基礎是，必須建立一套從宏觀到微觀的制度理論，使有法可依、有章可循。此外，對于具體從事“無違法犯罪記錄證明”出具工作的人員，必須嚴格限定其權利和義務，做到權責統一、權責分明。

（三）厘清“無違法犯罪記錄證明”的應用范圍，堅決防止泛化

針對目前基層公安機關實際工作中普遍存在的“無違法犯罪記錄證明”申請理由五花八門的現象，我們必須堅決依照法律法規的規定迅速厘清，即：對于合法的查詢申請，認真受理、出具，對于不合法的查詢申請，強力拒絕并說明原因。畢竟公民違法犯罪記錄的有無，在一定程度上屬于個人隱私，若非合法需要，理應受到有關部門的秘密保護，不得泄露，同時，該項證明也不應成為“萬金油”、“萬能藥”，我們必須堅決防止其在非法領域的不適當運用，以保障公民合法權益。

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