糧食安全背景下“四補貼”資金執行效果及改革路徑研究

王若凡

摘 要：文章立足我國的糧食安全的嚴峻形勢，運用湖北省蘄春縣實地調研數據，從實證角度深入剖析調研地糧食增產影響因素及“四補貼”資金的使用效率，總結出調研地存在四補貼政策難以有效助力糧食安全戰略目標的實現，補貼力度有待加強、種糧效益低下抑制農民生產積極性，成為威脅糧食安全的潛在因素、公共部門的道德風險問題弱化了四補貼的積極作用、農民的政治參與度不高，惠農政策的監督體系亟需完善等問題，并針對上述問題，進一步提出完善我國糧食補貼政策可行性建議。

關鍵詞：農業補貼；糧食安全；制度完善

中圖分類號：F326.11；F812 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）14-0108-03

1 概 述

改革開放以來，我國逐步成為世界第二大經濟體，農業生產亦取得長足發展，2004～2014年我國糧食產量實現“十一連增”，實現連增的同時，我們要清楚得認識到我國糧食供需還存在一定缺口，按糧食品種來看，雖玉米的產需基本平衡，但大豆供給存在較大缺口，水稻、小麥供求較緊。以2012年為例，大豆進口量為5 838萬t，而產量僅為1 301萬t。總體上，糧食生產結構不平衡的矛盾依然突出，糧食安全形勢依舊嚴峻，提高農民種糧積極性，加快農業機械化，加大農業支持力度，提高糧食產量，優化糧食生產結構，保障糧食安全仍是目前主要任務。2001我國加入WTO之后，根據相關規定我國于2004年在全國范圍內實行糧食直接補貼政策，2006年增加良種補貼、農機具購置補貼，逐步建立“四補貼”制度體系，這在相當程度上助推我國糧食生產“十一連增（2004～2014）”時代的到來。

但是，農業“四補貼”政策整體穩定實施近十余年，在帶來糧食增產的同時，其本身是否存在問題也同樣值得探討和研究。

為了解“四補貼”實行及其效益的真實基本情況，并為補貼改革的理論與政策制定收集提供農民的意見與建議，筆者于2015年7月12日赴湖北省蘄春縣5個鎮15個村開展的相關調研。本文立足農戶視角，以提升補貼效應，完善補貼機制，保障糧食安全為最終目標，重點關注農村糧食生產情況、“四補貼”落實情況及其效益的真實情況。以第一手資料為依據，力求最真實客觀的反映當地“四補貼”的發放現狀，分析當地“四補貼”所面臨的問題，結合相關文獻并借鑒國內外已有經驗進行綜合分析，進而為農業支持政策尤其是補貼政策的理論研究及制定路徑選擇提供對策與建議。

2 研究綜述

事實上，學界對于糧食安全的研究相對成熟，圍繞糧食安全的涵義（馬樹慶、王琪，2010；姜長云等，2014）、安全程度的測度及預警（馬九杰等，2001；蔡承智、陳阜，2004；高帆，2005；丁守海，2008等）、影響因素（任柏強，2003；郭瑋、趙益平，2003；封志明，2007；馬述忠等，2013；陳衛洪、謝曉英，2013；劉亮等，2014；樊琦、祁華清，2014等）、保障措施（廖西元等，2011；黃季焜等，2012；呂新業、冀縣卿，2013等）等進行了較為全面的探討，其間對我國糧食安全嚴峻形勢的描述也多集中于糧食供求不均衡的視角（于曉華、Bruemmer Bernhard、鐘普寧，2012等）。進一步講，保障糧食安全的根源在于提高本國的糧食生產能力，而當生產要素長期脫離農耕文明向工業文明畸形集聚時，對農業課稅逐漸發展為對農業補貼是各國共有的政治經濟現象，對農業生產者予以補貼的思想則滲透到眾多國家的農業政策中（Kym Anderson，1985）。當然，補貼政策究竟能否帶動糧食生產進而保障糧食安全還是學者們最為關心的問題，無論是通過規范性分析還是實證性檢驗，主流觀點（Jean-Paul Chavas，2000；侯石安，2008；陳飛等，2010；張玉周，2013等）集中于補貼政策可以有效提升農民種糧積極性，拉動糧食產量的增長，維護糧食安全。對此，少數學者（蔣和平，2009；Jikun Huang，2011）則持不同的觀點。

客觀地講，學界對于糧食安全及農業補貼問題的研究已取得諸多可喜的成果，然對已有文獻梳理后發現：一是現有成果多從供求視角探討我國糧食安全問題，缺少對該問題的系統性描述，而這正是理解動態完善現行農業補貼政策的必要性所在；二是補貼政策整體穩定實施近十余年，其補貼效應是否存在遞減，政策調整“拐點”是否到來，又該如何調整，已有文獻卻很少涉及。

3 “四補貼”的內涵及其作用機理

糧食直補政策是指對種植糧食的農民給予直接的補貼。目的是提高農民種糧積極性、促進糧食生產以及保護糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全。[1]其實施方式是：根據國家財政制定的補貼標準，依據農民實際的種糧面積，直接發放補貼。在實際補貼中，農民種植糧食作物面積越大，得到的補貼也越多，以這種獎勵性的方式，將補貼數額直接與農民生產行為連接，激勵農戶的種植糧食。

農資綜合補貼是政府直接對農民購買的農業生產資料（如化肥、種子等）給予補貼。其具體操作方式是，政府綜合考慮主要農資（化肥、種子等）的價格上漲及同年糧食價格變動情況，由中央財政將補貼資金下發至地方財政，再由地方財政發至農民手中。[2]從作用機制上看，農資綜合補貼一方面有效降低農戶生產成本，其額度隨農資價格變動而變動，綜合考慮了前一年農資價格和糧食價格水平變化，將補貼與農戶糧食生產成本緊密相聯，這種動態確定補貼標準的方式有助于農戶增加收入，增加農戶的積極性的同時確保糧食產出。另一方面，發放額按照農戶糧食種植面積大小，糧食種植面積越大，也就能獲得越高的補貼，進而鼓勵農戶種糧。

農機購置補貼是指中央財政和地方財政為促進農業生產、提升機械化程度給予農戶的補貼。中央財政支付的補貼資金量小于等于所購買的農機具價格的30%，地方財政可在此基礎上追加補貼額。[3]農機購置補貼解決了農戶購置農機具資金上的部分難題，對農戶技術采納、實施機械化耕作起到一定推動作用，而農業機械化程度的提高在提升了糧食生產效率的同時節約了部分農業勞動力，進而為農戶擴大糧食種植面積、實現規模化耕作提供了契機，有利于糧食增產增效。

良種補貼是指根據糧食的品種，對區域種植優質糧食作物的農戶發放的補貼。[4]資金由中央財政支付，而糧食優良品種是通過國家或省級農作物品種審定委員會審定、適合推廣應用，符合農業生產需要以及市場前景較好的農作物品種。良種補貼有利于促進農戶良種采納，同時減輕糧食生產成本，有利于糧食產量與質量提高。

“四補貼”屬于對生產的直接補貼，其作用于糧食生產，并增加糧食產量的機理，如圖1所示。總體來講，“四補貼”對農民起到兩個方面的激勵作用。第一，補貼標準與農民種植糧食面積相關。鼓勵農民增大種糧面積，總量上提高產量；第二，按照成本—收益原則，農業補貼減輕農民投入成本，有助于農民增加收入，促進農民種糧積極性。[5]

4 數據分析

4.1 樣本介紹

本文基于對蘄春縣的漕河鎮、赤東鎮、向橋鄉、大同鎮、橫車鎮5個鄉鎮共15村個的調研，采取隨機抽樣的方法，針對農民進行統一的補貼發放問卷調查。共計發放問卷274份，收到有效問卷257份，有效回收率93.8%。獲取了具體翔實的數據和信息，這些都保障了調查結果的可靠性和真實性。四補貼總體情況、樣本具體分布情況，見表1、表2。

4.2 樣本描述性統計分析

通過257份有效問卷得到的數據，現從資金發放額及調研對象基本情況、農戶對“四補貼”政策的認知、“四補貼”政策效果三個方面進行樣本的描述性統計分析，進而分析說明糧食安全背景下“四補貼”資金執行現狀和問題。

4.2.1 資金發放額及調研對象基本情況分析

①“四補貼”資金發放總額逐年增加，四項補貼額均有增加，農資綜合補貼額增加最為明顯，這與逐年增長的種糧成本相對應。②多數農民選擇外出務工、多數農民缺少專業技能、農村適度集約種植較少。從研究數據我們可以發現，多數的農戶家中有外出務工人員（約73%）。從理性決策的角度考慮，從事農業工作并不是最佳選擇，在種糧農民調查中，筆者發現多數農戶因缺少其他技能而不得不選擇從事農業（44.34%），僅7.54%的農戶因種糧可以獲取收入而選擇從事農業。可見農業低比較收益問題突出。在對農民種糧規模的調查中，僅0.78%的農戶耕種面積超過100畝，而91.44%的農戶耕種面積小于10畝，這部分農戶表示種糧并不是出于獲取收入的目的，僅為自家食用而耕種部分農田。大量、小規模經營模式使得農業競爭優勢大幅降低，阻礙農業的發展。

4.2.2 農戶 “四補貼”政策的認知分析

對農戶進行“四補貼”認知調查結果顯示，多數農民知道“四補貼”政策（約95%），但僅23%的農民對“四補貼”具體內容表示了解。地方政府的補貼公示工作到位，農戶整體對補貼政策滿意（約82%）。

4.2.3 “四補貼”政策的影響分析

調研數據顯示，“四補貼”通過捆綁發放的方式直接打入農民的賬戶，多數農民將補貼作為一種“生活補貼”（98%），補貼金額用于日常消費，農民也表示主要原因是補貼數額小難以支付種糧成本（73%）、發放時間往往是秋冬季節不需要購買農用物資（57%）。在對分項補貼的調查數據顯示，多數農戶不愿意購置農機具（60%），這與小規模種植現狀相適應；大部農民表示良種補貼沒有起到作用，該補貼與其他生活補貼沒有區別（63%）。

5 基本結論和建議

5.1 明確補貼目標及基本原則

不可否認，農業補貼政策目標應有層次性、階段性。然而現階段我國相關政策并未達到預期的效果。一些農業補貼傳達到農戶時，效果等同于一些“生活補貼”。明確補貼目標及基本原則，使得補貼更具針對性、高效性，進而保障糧食安全。

5.2 完善補貼方式，提高補貼效益

農業四補貼在補貼方式上的問題削弱了補貼效益。根據當前我國的國情，具體改革措施如下：首先，合并補貼項目，提升資金運行效率、效果，明確補貼目的；其次，實行“重點保護”，鼓勵種糧大戶，鼓勵適度規模經營，提高農業競爭優勢。最后，貫徹補貼政策，加大宣講力度，使得農民可以真正理解農業支持政策，將政策內涵傳達到農民這最后一站。

5.3 提高農民種糧收益，保障糧食安全

我國雖已成為世界第二大經濟體，農業也得到長足的發展，但農業人口人均收入仍與世界發達國家差距較大。經濟的高速發展同時帶來物價的飛速上漲，農業生產要素成本增加，糧食價格在國際競爭壓力下處于較低水準，農民利益無法得到保障，提高種糧效益成為必然選擇。

確保糧食供給，實現糧食安全戰略目標，有以下建議：

首先，加大農業科研力度，通過推廣先進的糧食種植方法，充分利用機械工具，提高糧食單產和農業要素的利用效率；其次，完善農業基礎設施建設，提高規模化水平，增加糧食產品附加值，改變我國粗放的發展模式，更加注重糧食的綜合利用，在糧食產量一定的前提下提高其內在價值，從而鼓勵農民種糧最后，加強農村信息服務建設，充分利用大數據的優勢，及時為農戶提供重要的農業信息，幫助農戶減少可能面臨的損失；第四，加強新型職業農民培育，可采取定期、自愿參與的方式舉辦技術培訓。 [6]并根據各地地理條件及經濟條件不同，制定不同培訓計劃。培訓既填充農民知識方面的空缺，同時提高收益，發展農業。

5.4 加大農村教育投入，提升農民政治參與度

農戶的政治參與能力及參與積極性很大的程度上會影響惠農政策的執行效果。政府和相關部門應高度重視基礎教育和相關政治宣傳教育，培養農戶的政治參與意識，提升農戶政治參與能力。主要可以采用村干部帶動群眾的方法，定期科普相關的惠農政策；此外，鼓勵農民充分利用互聯網平臺，提升對于農業政策的關注程度。同時，對農民進行必要的就業培訓，使其獲得一定專業技能，疏導農民就業問題。

5.5 借鑒國外經驗，創新農業支持政策

現行農業補貼政策實行近10年之久，在政策創新方面還有所欠缺。我國可以從以下幾個方面進行改進：

第一，加大對農業基礎設施建設的投資，例如建設水利工程、信息服務等基礎設施。例如：對于小型農業基礎設施建設，可由農民及集體經濟組織自籌資金，地方政府給予適當幫助；對于中型及以上的農業基礎設施，可由地方政府申請，中央財政根據其規模大小按總投資額的一定比例給予補貼，不足部分由集體、受益農戶共同承擔。[7]

第二，建立支持農業生產災害補償機制，促進農業保險業的發展。可由中央政府統一組建專業性農業保險公司，可在農業發展銀行基礎上組建農業保險公司，在地方建立分支機構，具體業務由縣農業保險支公司負責辦理，并輔之以相關的法律法規和稅收優惠政策。[8]

第三，注重可持續發展，鼓勵生態農業。對于當前我國河南、湖南、湖北、江西等產糧大省的有機農產品生產農戶，可提高其補貼標準，在部分省市進行試點，形成示范性作用后在全國范圍內進行推廣，逐步實現生態農業。[9]

參考文獻：

[1] 張國慶.我國糧食補貼的績效評估與政策改進[J].農村經濟，2012，（9）.

[2] 譚智心，周振.農業補貼制度的歷史軌跡與農民種糧積極性的關聯度[J].改革，2014，（1）.

[3] 馬秀華.糧食主產區農機購置補貼政策效應機理與機制研究[D].河南 農業大學，2009，（4）.

[4] 施瑾.我國糧食補貼政策的作用路徑與完善對策研究[D].合肥：安徽農 業大學，2013.

[5] 譚智心，周振.農業補貼制度的歷史軌跡與農民種糧積極性的關聯度 [J].改革，2014，（1）.

[6] 潘鴻，王臣.新型農民培訓的需求與供給[J].農業經濟，2009，（7）.

[7] 侯石安，張小蘭.試論我國農業財政補貼制度[J].農村財政與財務，2003，（4）.

[8] 金琰.中國農業保險制度的選擇[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2006，（6）。

[9] 關明文.農業經濟可持續發展問題分析[J].農業經濟，2013，（2）.