對射陽縣“村帳鄉鎮代”財務管理模式的調查分析

駱冰清　王素萍

【摘 要】本文簡單介紹了射陽的基本情況，對射陽縣實行“村帳鄉（鎮）代”財務管理模式的原因、具體做法、初步成效以及經驗做了具體說明，以期實現真正落實財務公開，最大限度地保障村民的知情權、參與權、決策權和監督權。

【關鍵詞】村帳鄉（鎮）代；建章立制；管理模式

一、射陽實行“村帳鄉（鎮）代”財務管理模式的原因

射陽縣位于中國大陸南北地理分界線的東部起點，地處中國和江蘇沿海中心位置，相傳因精衛填海而成陸，由后羿射日而得名。全縣縣域總面積7730平方公里，其中海域面積5130平方公里，是江蘇海域面積最大的縣份；全縣土地總面積2605.72平方公里，其中陸地面積1826.35平方公里、水域面積779.37平方公里，列江蘇省第四位；海岸線總長103公里，每年還向大海淤長5000畝左右。全縣轄13個鎮和230個村級集體經濟組織、1個省級經濟開發區、1個射陽港經濟區，總人口96.64萬人。境內還有省屬農場3個、市屬鹽場1個；世界珍禽丹頂鶴有90%在境內的國家級自然保護區越冬，故射陽又有“鶴鄉”之譽。息心寺、后羿文化園分別獲批國家4A級、3A級景區。2014年全縣實現地區生產總值376.3億元，全社會固定資產投資221億元，公共財政預算收入17.5億元。連續七年躋身全國最具投資潛力中小城市前十強。

“村賬鄉（鎮）代”財務管理模式，又稱村財務雙代管模式。在這種管理模式下，村集體經濟組織財務收支的所有權與管理權 “兩權分離”，在保證村集體經濟組織所有權不變的前提下，鄉鎮農經站以村為單位，單獨設立賬簿記賬，建立專門的檔案室，分檔管理每村的賬簿和資金。村里面設會計、出納記流水賬，定期將通過主要負責人簽批的單據交由鄉鎮農經站審計并統一集中進行會計核算。季末公開各村財務情況，接受群眾監督。同時，上級及相關部門也對其進行監督和檢查。

隨著社會主義市場經濟的不斷完善和農村改革的不斷深入，我縣鎮村級集體經濟得到了較快發展，但村級財務管理中暴露出的問題、矛盾也越來越多，如個別村帳目不清、開支失度、現金失管，有的還存在貪污、侵占、挪用集體資產現象，群眾對此意見很大，信訪增多，成為影響農村社會穩定的一個重要因素。為此，結合實際，在上級部門指導下，積極借鑒兄弟單位的成功經驗，于2006年起全面開展了村級財務管理體制改革，建立村級財務服務中心，實行村帳委托代理，并逐步建立健全了一套有效的監督機制，確保農村集體資產保值增值，確保農村社會穩定、經濟發展。經過多年的實踐，取得了一定的成效。

二、射陽實行“村帳鄉（鎮）代”財務管理模式的具體做法

為了更好地開展"村帳鎮代理"這項村級財務改革工作，并確保能取得明顯成效，對全縣的230個村居的財務情況進行了全面的調查了解。在此基礎上，結合本縣實際，在相關部門指導下，確定了思路，實行村級財務"三制式"管理（即：財務委托代理制、出納報帳制、會計聘任制），建立了一套有利于村級集體經濟健康有序發展的、統一規范的新機制，并在實施過程中不斷加以完善。具體做法有以下幾點：

（一）加強領導，建立組織

為了加強對村級財務規范化管理的領導，全面實施"村帳鄉鎮代理"工作，我縣專門成立了村級財務規范化管理工作領導小組，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓，各業務科室分線抓的工作格局。領導小組下設辦公室，具體負責日常工作，同時230個村（居）也成立了相應組織，做好相關工作。

（二）強化宣傳，提高認識

任何一項改革，在它實施的時候，總是要遇到一些困難和阻力的，村帳委托代理制也一樣，剛開始時，有相當部分干部群眾持反對態度。原因主要是他們偏面理解"村帳代理制"的含義，認為是政府在收權、收錢，他們怕失權、怕被管得過嚴，怕被捆住手腳等思想疑慮。為了消除他們的疑慮，首先我縣充分利用廣播、標語、宣傳資料以及下村上門解釋等進行廣泛宣傳。其次召開有關會議進行統一思想。先召開班子會、機關干部會，統一鎮機關干部的思想。再召開村（居）兩委會議，統一村干部的思想。通過做細致的思想工作，干部群眾明白了"村帳鎮代理"是這樣一回事：一村帳代理，不是鎮包攬村財務，而是以"五不變"（即村集體資產所有權不變、資金使用權不變、財務審批權不變、核算單位不變、監督機制不變。）為基礎，“六統一”（即統一制度、統一票據、統一審核、統一記帳、統一公開、統一建檔。）為核心的一種新的村級財務管理模式，簡單說就是鎮代理記帳，絕不是把村集體資金集中統管。二村帳鎮代理與《村委會組織法》不相矛盾。“村帳鎮代理”嚴格按先委托后代理程序辦理，并嚴格按“五不變”管理。三實行“村帳鎮代理”是保護干部的一項舉措。多一項制度，可以給人多一種約束，使人少犯一些錯誤，“村帳鎮代理”讓群眾明白，還干部清白。干部群眾思想疑慮消除后，對“村帳鎮代理”工作表示支持和配合，為順利實施打下了良好的基礎。

（三）精心安排，認真實施

為了能積極穩妥地推進"村帳鎮代理"工作的實施，我縣主要抓了以下幾方面工作：

1、清理舊帳。為了使各村（居）在村帳鎮代理后不留尾巴，縣黨委、政府嚴格按上級"全面清理、徹底兌現、劃上句號"的要求，在實行委托代理制前，統一部署全縣各村的財務清理工作。首先，村（居）自查。要求按鎮統一的清理內容和要求，組織力量做好財務清理的自查工作，清理和解決歷史遺留老帳，結算和收回有關款項，妥善處理好債權債務，補訂和完善了有關合同及協議。其次，組織全面檢查。在各村（居）自查清理的基礎上，對全鎮各村進行復查和審核，并將結果進行公布，使村級財務達到帳證、帳表、帳帳、帳實、帳款五相符。

2、寫委托書并簽訂委托協議。各村（居）在村民代表大會同意的前提下寫好委托書，委托鎮代理中心代理記帳，并簽好協議。明確必須先委托后代理，不委托不代理，保證做到合法合規。

（四）建章立制，規范操作

村級財務規范化管理必須要有章可循，在借鑒兄弟單位經驗的基礎上，結合實際還制訂了"村級財務工作流程圖"、"村級財務規范化管理工作領導小組工作職責"、"代理會計崗位職責"、"村財務負責人崗位職責"、"出納員崗位職責"、"財務監督員崗位職責"、"村級會計檔案管理制度"、"村級財務管理工作保密制度"以及"中心機算機操作制度"，并且將這些制度和村級財務規范化有關表格，一同裝訂成冊，發至各村（居），要求嚴格按制度做好財務工作。

三、射陽實行“村帳鄉（鎮）代”財務管理模式的初步成效

我縣建立"村帳鄉鎮代理"制度，通過多年的操作實施，可謂是組織滿意、干部高興、群眾放心。表現有： （下轉第90頁）

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1、農村社會更穩定。實行村賬委托代理制后，提高了村級財務的管理水平，村級財務混亂狀況得到有效整治，帳目變得更加規范。群眾普遍反映良好，用群眾的話說"村賬交給鎮里放心"。群眾滿意了，因村級財務問題而上訪的案件也減少了，村干部的工作壓力也輕了，黨群干群關系更加密切，農村社會更加穩定了。

2、農村工作開展更順利了。鄉鎮"中心"建立以后，實行了電算化管理，從而進一步規范了農村財務。"中心'對村級財務情況實行監督，并直接輸出村級財務公開表，確保了村財務及時公開，真正公開。村里資金收支透明了，財務規范了，促進了各項工作順利開展。

3、村干部更廉潔了。村帳進"中心"后，村里的財務由鄉鎮代理會計來代理，避免了以前村會計要看村長的臉色行事的弊端。這樣確保了農村財務各項制度的落實，堵塞各種漏洞，杜絕資金流失，有效控制非生產性開支，從源頭上防止村干部腐敗行為的發生。

4、農民負擔更輕了。帳務移交后，每個村（居）的財會人員一般只設村出納兼文書1個，不設村會計，減少了村（居）人員工資支出，同時由于收支透明，管理規范，也一定程度上控制和減少了村級如招待費等一些不必要的開支，村集體經濟支出減少，農民負擔減輕。

5、基層民主政治建設更推進了一步。"村帳鄉鎮代理"為村級財務公開提供保障，群眾對村級財務的監督力度增強，村民參政議政的積極性也增加，推進了農村的民主法制建設。

四、射陽實行“村帳鄉（鎮）代”財務管理模式的經驗

我縣在開展村級財務管理體制改革，推行村帳鄉鎮委托代理工作中，一手著眼于高標準，抓好"中心"建設，一手著眼于監督效果，強化管理，確保了村賬鄉鎮代理的質量。主要經驗有：

1、選好人員是前提。"中心"代理會計的素質和業務水平，直接關系到村賬代理的質量。我鎮通過向社會公開招聘、擇優錄取代理會計，為村帳鎮代理提供了前提條件。

2、實行電算化是關鍵。實行財務會計電算化和財務公開電算化，提高工作效率，同時也規范會計實務，由電腦直接輸出財務公開表，確保了公開的真實性。

3、建章立制是基礎。為確保"中心"運作有序、管理規范，必須要有一套規章制度，對不合手續、有違財務制度的開支"亮紅燈"，堵塞漏洞，把公開、透明的收支情況交給群眾，使群眾真正放心。

4、加強監督是核心。一村民主理財小組和監督小組要切實履行責職，對各項開支要嚴格審核，把好第一道關。二代理會計必須盡好職責，對上報的不合理開支堅決予以退回，把好第二道關。三要抓好財務公開及公開的真實性，讓群眾進行監督，把好第三道關。只有這樣，村帳鎮代理才能發揮應有的作用。

農村財務管理體制改革是一項長期而艱巨的任務。我縣村帳委托代理工作雖取得了一些成效，但與上級的要求、群眾的愿望仍有一定的差距。"中心"運行過程中也遇到了不少問題。如村財務現金庫存較多、白條領據報銷現象比較普遍、銀行存款不規范、監督還不夠到位以及對村財務負責人、出納不執行有關財務制度缺乏強有力的制約措施，對非黨村干部輕微違法無法處理等問題，都有待于解決。村集體組織要強化民主決策，確保農民群眾的參與權。規范和完善民主決策機制，及時準確公開村級財務的重大事務、村民關注的焦點問題。民主決策的方式可以因地制宜地變化，由于村民的文化程度較低，村組織可以盡量精簡財務公開的內容，力爭使所有村民都能清楚明白村組財務的收支情況；如果有村民還是不理解而詢問，應用通俗易懂的方式口頭闡述使其大致了解。以實現真正落實財務公開，最大限度地保障村民的知情權、參與權、決策權和監督權。