馬來西亞高教管理模式變革的特征及啟示

黃敏　陳炎輝

摘 要：在諸多因素影響下頒布與修訂的《大學和大學學院法》，是馬來西亞高等教育管理模式逐步從控制轉為監督的重要推動力。文章以該法案為研究視角，探索馬來西亞高等教育管理模式變革的特征，以期對我國高等教育發展提供參考。

關鍵詞：馬來西亞；《大學和大學學院法》；管理模式

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1002-4107（2016）04-0058-03

1971年前，受英國高等教育管理思想影響，馬來西亞大學享有較高自治權，但1971年《大學和大學學院法》（以下簡稱《大學法》）的頒布改變了這一切。1995年后，政府先后兩次修訂該法案，逐步放權于大學，使高等教育管理模式產生變革。

一、馬來西亞《大學法》頒布與修訂緣由

《大學和大學學院法》于1971年頒布，1975年首次修訂。20世紀90年代又歷經兩次修訂。1975、2008年的修訂分別是對1971、1995年思想的進一步補充，故將思想相近的法案合并分析。

（一）1971年頒布，1975年修訂

1.外部因素。1969年，馬來西亞爆發了馬來人和非馬來人之間的種族沖突，政府將其歸于英國模式的大學造成社會經濟不平等和國家不統一性。1970年，政府實施在不同種族間重新分配國家財富的新經濟政策；積極發展國民大學，提高馬來族及其他土著學生的受教育機會，培養各領域優秀的馬來族人才。

2.內部因素。大學根據自身發展需要，自行發展，使大學孤立于社會的象牙塔，人才嚴重脫離社會實際需要。在實施馬來人為優先扶植對象的新經濟政策后，馬來西亞高等教育無法滿足社會需求，急需制定一部規范高等教育發展的法律來實現政府控制。因此，在內外因素推動下，《大學法》正式頒布實施并修訂。

（二）1995、2008年的修訂

1.外部因素。自新經濟政策實施后，馬來西亞經濟快速發展，但在大學招生制度上實行馬來人優先，許多非馬來人子女無法在國內接受高等教育，只好前往國外就讀，造成資金大量外流。20世紀80年代末，為適應國際競爭及緩解財政壓力，政府逐步放松監控，發展私立高等教育，并較為民主地監督管理大學。

2.內部因素。1971年《大學法》實施后，馬來西亞政府對高等教育進行管制，使大學管理死板，效率低下。隨著經濟飛速發展，高等教育已經無法滿足本國學生和國際留學生的需要，大學必須擁有一定的自主權，才能根據市場需求制定出符合本身擴展的戰略規劃。同時，為實現“2020年區域高等教育中心”的目標，馬來西亞高等教育必須走一條民主道路，不斷優化教育管理模式，促進可持續發展，而1995年和2008年的修正適應此需要。

二、馬來西亞《大學法》解析

（一）1971年的《大學法》

1.內容解讀?！洞髮W法》于1971年正式頒布實施，共七大部分，包括五章二十七條和兩個附則[1]。具體內容為：第一章：序言，由第一、二條組成；主要是對該法名稱及出現的一些詞語的解釋。第二章：教育部長的職責和權力，由第三、四條組成。第三章：對大學各項活動的規定，由第五條至十八條組成；規定了大學建立與合并的條件、程序等；大學的管理結構及其各項權力；對教師和學生的管理；大學資產和財務管理。第四章：對大學學院各項活動的規定，由第十九條至二十二條組成，規定了大學學院建立與合并的條件、程序等；大學學院的管理結構及其各項權力。第五章：總則，由第二十三條至二十七條組成，規定違規建立大學和大學學院的情況，關于大學或大學學院的一些禁令，大學教師的公務員身份，現有大學須服從《1961年大學法》的規定。此外，附則一和二是對前面有關規定的進一步補充。

2.政府高度控權的表現。（1）教育部長的職責和權力?！洞髮W法》第三條規定：“教育部長在服從本法前提下，指導高等教育發展，負責大學行政方面事務，使之符合國家有關政策和指導方針?！钡谒臈l規定：“高等教育主要由教育部長負責管理，并擔起執行本法及高等教育整體發展的責任，有權任命任何一個人或團體。”另外，對于大學的建立和合并，第六條規定：“只有最高元首和教育部長認為所申請大學的建立利于整個國家的利益和未來發展，才被允許成立；政府將命名該大學，安排它的發展模式，指定其建校地點?！保?）大學和大學內部工作人員的性質。《大學法》第七條規定：“大學屬于國有公共機構，為國家服務；大學的所有資產歸國家所有，禁止一切對大學資產進行賣售、交換等行為?！钡诙臈l規定：“大學內部的大學委員會和大學評議會成員、校長、副校長及其他所有工作人員都為公務員，該條例也符合刑法[574號]規定?！保?）大學內部管理結構及其職責?！洞髮W法》附則一第十二條規定：“大學內部管理機構含大學委員會、大學評議會、學院、研究所、中心、研究委員會、選舉委員會、學生福利委員會和其他相關機構?！贝髮W的最高決策機構——大學委員會，附則一第十六條規定：“大學委員會是大學行政機構，行使大學所賦予的相關權力?！贝髮W評議會是大學的第二級決策機構，附則一第十七條規定：“大學評議會是大學學術事務負責機構，調控教育發展的方向、研究和評估等事宜，并有權授予學位、文憑和證書?！贝髮W事務的主要執行者——校長，附則一第九條規定：“校長是經過大學委員會討論后由教育部長委任，職責是確保大學內部管理機構行使大學的各項章程、條例所賦予的權力，按規定行使相關權力，并有權選聘校外有企業管理經驗的專業人士輔助管理大學。”

（二）1975、1995、2008年的《大學法》（修訂案）

1975年的《大學法》（修訂案）是對1971年法案思想的進一步鞏固，其中最突出的表現在大學委員會成員構成中[2]。1971年法案頒布后，大學委員會16名成員中，僅校長和另外2人是本校人員，其余均為政府部門官員。1975年（修訂案）附則一第十三條規定：“所有成員必須是獲得教育部長認可的有足夠知識和經驗輔佐大學委員會運行的人士，教育部長有權任命委員會成員?！蹦康氖俏{更多政府人員成為各大學委員會成員，使政府對高等教育機構有絕對控制權。

1995年的（修訂案）發生較大變化，開始注重大學自治，逐步分權于大學[3]。（修訂案）第七條對大學的性質修訂為：“大學應被視為公司法人機構，所有大學要實現企業化，大學按照企業模式進行運作，也可建立自己的公司?！痹诖髮W內部管理結構及其職責方面，（修訂案）第一條中列明：“原有的最高決策機構——大學委員會將被大學董事會取代”；減少政府人員在大學董事會中的人數，增加大學董事會的權力，（修訂案）在第四條后附加一條：“在獲得財政部批準的基礎上，大學董事會確定為有利于大學發展的營利性活動，大學有權借款、出租或轉售資產、建立公司并收益”；減少大學評議會人數，（修訂案）附則一第十七條規定：“將大學評議會的人數從近300人縮減到40人?！笨梢?，大學有了一定的自主權。

2008年的（修訂案），大學自治思想得到進一步貫徹[4]。對教育部長的職責和權力修訂為：“對于個人或團體的任命，高等教育部長的意見只起建議性作用；高等教育部長對大學發展起輔助、支持的作用?！睂Υ髮W內部工作人員的性質修訂為：將原有的大學工作人員全部改為雇員；在大學內部管理結構及其職責方面，對大學董事會的職責和權力，在附則一第十六條后附上：“大學董事會應擔負起以下責任：為大學發展提供戰略性的規劃；推動大學進行有效的管理；提高與社區、企業部門和行業間的聯系；促進大學國際化和全球化；確保大學內部各部門在其職權范圍內行使各項權力?！绷硗?，賦予大學董事會更多的權力：“大學董事會有權成立有助于履行其職責的委員會，并有權推選和任命委員會主席?！?/p>

三、馬來西亞高教管理模式變革的特點

（一）政府從控制轉向監督

1971年《大學法》頒布后，馬來西亞高等教育處于政府高度控制中，體現在：1.自上而下。政府自上而下（國家元首、教育部長、大學委員會、大學評議會、校長等）對高教施行層級管理。2.全方位直接控制高等教育。政府直接影響高教的投入、生產和產出過程，全面控制高等教育系統，包括大學的建立、學生的入學機會、大學資產和財務管理、教師和學生管理等。政府高度控制對中央集權統治和國家統一發揮極大作用，使大學失去自主性和靈活性。

1995年對《大學法》的修訂是政府轉為監督模式的標志。政府監督模式有以下特征：1.自下而上。政府把高等教育的重心落在高校自治和競爭的市場中，連高等教育部長對大學董事會的決策也只起建議性作用。2.間接監督調節。馬來西亞政府對高等教育進行遠程調控，指導高等教育發展方向，并利用經濟手段調控高等教育發展。

（二）公立大學企業化管理

1995年《大學法》（修訂案）最突出的變化是規定公立大學的企業法人地位，使公立大學擺脫了政府部門的束縛，像工商業公司一樣運作。馬來西亞公立大學企業化實際上是把國立機構變成獨立經營商業公司的過程[5]。它注重市場對高等教育的調節，通過商業手段，提高大學整體運作，一定程度上減輕了政府的財政負擔。

馬來西亞高等教育曾經歷高度自治階段，出于國家利益的考慮，政府不可能完全放權于大學。政府通過相關政策、撥款等方式對大學進行一定程度的管控。2007年，政府撥款給公立大學超過60億林吉特[6]。而公立大學，90%的資金來自政府撥款，其余10%源于其他收入[7]。政府巨額的財政扶持，使一些公立大學能夠擴建校園并逐步升為研究型大學。政府要求公立大學定期公開其行為、功績和失敗報告的問責制成為政府控制大學的一個重要表現。

四、對我國的啟示

（一）促進政府由直接控制向宏觀調控轉換

首先，政府應明晰自身定位，將高校與社會緊密結合。政府應認識到自身只是公立高校的舉辦者，而非所有高校的舉辦者，要從原來的控制角色逐步轉為服務支持角色；另外，利用社會市場調節指導高校發展方向。其次，促進政府從宏觀規制性調控轉向保障性調控。前者即政府事無巨細地對高校進行調控，失去宏觀調控意義；后者則是政府通過目標管理，服務保障高等教育。最后，宏觀調節體系應由單維轉為多維調節。政府可運用法律（制定政策法規）、經濟（國家財政撥款）、信息（提供信息服務）等多種手段調節高等教育，彌補單一性調節的不足。

（二）推動大學內部管理改革

首先，推進高校學院制建設，增強學院辦學活力。高校應對校、院、系的權責進行合理劃定，將學術、行政管理權力下放給學院，進一步完善學院的決策機制和管理團隊建設。其次，改革內部管理機構設置，發揮學術組織的作用。高校應逐步將行政管理權力賦予“學術委員會”、“學位委員會”等學術組織機構，既順應教授治校的發展趨勢，也利于大學的科學發展。最后，明確高校內部各方職責，制定校院兩級管理制度，促進高校依法治校，加快建設現代學校制度，構建起政府、學校、市場之間新型關系。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作[8]。

（三）尋求政府嚴控與大學自治的制衡點——市場力量

Clark認為高等教育應通過國家、市場和學術權威三者的協調合作模式進行運作和發展[9]。如何利用好市場力量這個制衡點，是我們要解決好的重要課題。首先，明確政府與市場職能。政府是一個社會的行政體系，在整個社會關系中發揮著重要的調控作用。市場通過“供—需”和價格杠桿，對生產要素的配置發揮基礎性作用[10]。其次，發揮市場的中介力量。政府作為行政主體，期望規定大學發展方向。而大學歷來就有追求自由的傳統，但因經費等緣故，不得不依附于政府。將市場的資源調配作用，融入政府與大學中，能有機調節二者的關系。最后，充分發揮三方合力。發揮政府、市場、大學三方合力，構建起三者間的良性互動機制，促高等教育長效發展。

參考文獻：

[1]Parliament，Malaysia.Universities and University

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[2]Parliament，Malaysia.Universities and University

Colleges（Amendment）Act 1975[Z].Kuala Lumpur：

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[3]Parliament，Malaysia.Universities and University

Colleges（Amendment）Act 1995[Z].Kuala Lumpur：

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[4]Parliament，Malaysia.Universities and University

Colleges（Amendment）Act 2008[Z].Kuala Lumpur：

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[5]張建新.東南亞高等教育[M].昆明：云南人民出版社，

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[7]Wan Chang Da.public and private higher education

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http：//www.usm.my/km/25（1）2007/KM%20ART%2025（1）

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[8]中華人民共和國教育部.高等學校章程制定暫行辦法

[EB/OL].2011-11-28.http：//www.gov.cn/flfg/2012

-01/09/content_2040230.htm，2014-11-28.

[9][美]Clark，Burton R.；王承緒等.高等教育系統——

學術組織的跨國研究[M].杭州：杭州大學出版社，1994：

159.

[10]張德祥.市場經濟體制下“政府、市場、大學”新型關系

的研究總報告（一）[J].遼寧教育研究，2004，（9）.