城市規劃中的公共利益初探

陸士濱

摘 要：城市社會是一個復雜的、多子系統的巨型系統，各類要素在城市發展過程中往往會產生種種矛盾，城市發展進程的原因恰恰是這些矛盾。在這些矛盾中，有的是互相沖突的，有的則可能會協調起來，它們既可能推動城市的發展，也有可能會阻礙城市的健康發展。而城市規劃的工作就是如何協調解決這些矛盾，闡述城市規劃中以公共利益為重的原因，分析城市規劃中公共利益的表現形式，分析影響城市規劃中公共利益實現的因素，最后提出城市規劃中公共利益實現的途徑。

關鍵詞：城市規劃；公共利益；初探

一、城市規劃建設應以公共利益為重的原因分析

（一）從理論上看，城市規劃具有公共性

城市空間和土地本身是巨大的財富，在市場經濟條件下作為一種特殊商品成為了不同利益集團爭奪的目標。作為城市開發資本擁有者的開發商，投資商把守的是“經紀人”信條，其追求的基本目標和行為方式是城市空間及土地的經濟價值最大化。然而，從另一個角度來看，包括土地在內的城市空間并不僅僅只具有經濟價值方面的意義，城市是城市的構成者廣大普通市民共同生活的空間。

（二）從實踐上看，城市規劃是政府公共政策的一部分

城市規劃是政府公共政策的一部分，政府在城市規劃的編制和實施中起著相當重要的作用。在規劃行為中，政府與開發商最大的不同是政府的行為目標是實現公共利益，但這并不能完全避免現實中出現“政府失靈”的狀況而損害到公共利益。城市規劃中的“政府失靈”主要表現為政府的無效干預（包括干預行為的效率太低）和過度干預。

二、城市規劃中公共利益的表現形式

（一）維護法律秩序

在城市規劃區范圍以內，城市規劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設活動，就必須服從城市規劃，法律授權城市規劃就土地利用和建設問題作出具體規定，哪些地方可以進行建設，可以進行什么建設，建設多大的面積，建什么樣的形式，這些都可以認為是法律秩序的組成部分，也是法律秩序的具體實施途徑。

（二）提供公共服務

隨著市場機制的進一步完善，政府的職能越來越多地轉向提供公共物品和公共服務。弗里德曼曾在他著名的《公共領域的規劃》一書中對于公共規劃進行了分類，從中可以看出，規劃的主要功能在于倡導經濟穩定成長，為經濟發展服務，提供各種公共服務，尤其在私人投資無意經營的領域內的公共服務，如公交、公路、大型水電站等。

（三）追求美好環境

包括對于美好城市形象的追求，對于優良環境質量的追求，對于舒適生活的追求等等。這從來就是城市規劃工作的基本目標。對于美的追求是出于人的一種天性，城市規劃是實現人們這種追求的技術手段，從這個角度說，城市規劃代表了公共利益。

三、影響城市規劃實現公共利益的主要因素

（一）規劃師個人私利的因素

作為城市規劃方案的直接編制者，規劃師在維護公共利益方面也扮演著重要而特殊的角色。規劃師所需具備的素質，除了專業知識和技能外，還必須樹立正確的關于規劃工作及規劃道德的價值觀念，其核心理念就是規劃師應最終以公共利益而不是以客戶的利益為重。如今規劃師不僅僅受到市場經濟的沖擊，隱藏在規劃背后干預或迫使規劃師讓步的“無形”力量是多方面、多層次的，他們都可能損害規劃師全心全意為公眾服務的職業道德。實際上規劃師們一直處于一種公共利益價值觀與私人利益追求的矛盾之中，雖然規劃教育和職業道德約束總是在培養著規劃師的社會責任感，但是在這樣一個經濟尚不夠發達，法制還不夠健全，社會價值觀正處于急劇變化的轉型社會，人們的自利性可能會不斷膨脹。

（二）規劃師利益集團的自利性

規劃師作為權力集團的一部分，掌握著資源分配的權力，以一種凌駕于其他集團與利益主體之上的心態，高談闊論公共利益，并具有實現公共利益的制度資源，自動扮演著公共利益的代表者。而作為知識集團的一份子，也很難逃脫一般知識集團的特點，即把他們的利益附著在其他利益集團的利益之上。城市規劃在當代越來越淪落為領導人實現其政績的技術手段。還有人成為開發商的代言人，為了開發企業的利益貢獻自己的才智。此時，公共利益的問題幾乎無從談起。

（三）城市規劃部門的自利性

城市規劃部門作為政府行政主管部門不僅具有管理公共事物的本質屬性，也有為了自身行業或組織的生存與發展創造條件的本質屬性，在與其他政府部門的競爭中，維護本部門本行業的權威和地位。城市規劃部門，一方面是政府的一個職能部門，另一方面，也是一種利益共同體，是其成員的共同利益的代表者。因而，為了部門的利益與政府其他部門爭利益的情況也就在所難免了，遺憾的是，城市規劃部門經常在這種利益之爭中成為犧牲品。

四、城市規劃中實現公共利益的途徑

（一）實現從技術科學向政策科學的轉變

城市規劃學科要實現從技術科學向政策科學的轉變。引進政治學，經濟學和社會學的研究成果，更好的學會將城市規劃放在其運行的社會經濟環境中加以研究，學會從社會的本源上研究土地利用與空間發展問題，這才有可能真正實現城市規劃的科學化。

（二）理清社會利益機制問題

城市規劃必須研究社會利益機制問題，尤其是必須研究社會主義市場經濟體制下的產權制度問題。只有充分了解社會的需求，了解了社會個體的需求，才有可能從中發現，達成社會公共利益，才有可能通過土地利用，空間開發等媒介來維護和實現公共利益。

（三）確立城市規劃中的利益訴求機制

必須在法律上明確，在實際操作中確立城市規劃中的利益訴求機制。既然規劃的核心問題是利益協調問題，那么就不能按照一般的技術問題或工程問題進行規劃決策，要從制度上保證社會不同利益群體有公平的機會參與到規劃決策程序中來，必須徹底改變由少數社會精英把持城市規劃的局面。

（四）強化規劃師的職業道德

應該強化規劃師的職業道德，應該確保規劃師為公共利益服務的職業道德底線，同時，要研究建立對規劃師違反職業道德的懲處機制和因維護公共利益而遭受損失的利益賠償機制。

參考文獻：

[1]張兵.城市規劃理論發展的規范化問題對規劃發展現狀的思考[J].城市規劃學刊，2005（2）.