淺談協商民主視野下政協民主監督在國家監督體系中的定位和作用

時偉

摘 要：黨的十八大報告首次大篇幅闡述協商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標追求。在我國，人民政協是實行協商民主最主要的載體和最佳的實踐形式，是具有中國特色的社會主義協商民主形式。厘清政協民主監督在國家監督體系中的定位，對進一步推進中國特色社會主義民主政治建設具有重要的指導意義。

關鍵詞：協商民主；政協民主監督；定位；作用

黨的十八大提出了“健全社會主義協商民主制度”、“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，并強調指出“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度化建設，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。”報告中關于社會主義協商民主的重要論述，不僅為我們研究協商民主的本質屬性、制度要求、實踐載體等問題明確了方向，而且進一步明確了人民政協在協商民主制度中的重要地位和作用，賦予了人民政協在當今時代更重大的責任和更高的要求，為我們進一步深化人民政協理論研究和實踐探索提供了新的視角和方向。

一、 協商民主與人民政協的關聯性

協商民主（deliberative democracy），是上世紀 80 年代以來在西方反思選舉（票決）民主不足的基礎上逐步興起的民主政治理論。它起源于古希臘的雅典城邦時代，學界比較一致的認識是，“協商民主”一詞最早來自美國學者約瑟夫·畢塞特1981年發表的一篇論文《協商民主：共和政府下的多數原則》。“協商民主”傳入中國，是源于哈貝馬斯2001年訪華。哈貝馬斯在中國社科院、北京大學、清華大學等大學做了8場演講，在北大紀念講堂，作了題為《民主的三種規范模式：關于協商政治的概念》的演講，首次將“協商政治”一詞帶給中國。此后學術界開始了解讀“協商民主”理論的進程。關于協商民主在中國的實踐和發展，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度無疑是馬克思主義基本原理與我國人民的政治實踐相結合的一個創舉，也是協商民主在我國的具體實踐形式。黨的十八大報告首次大篇幅闡述協商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標追求。至此，人民政協的政治協商已經提升為國家政治制度層面的行為。那么，作為最早組織化、制度化的協商民主渠道，人民政協理應在健全社會主義協商民主制度中發揮更大作用，真正成為協商民主的重要渠道，成為社會主義協商民主制度中的基本制度和重要載體。

（一）人民政協與協商民主的關系

第一，從人民政協的性質看，人民政協除了作為最廣泛的統一戰線組織之外，還是多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚民主的重要形式。在一定意義上，它就是一個民主協商的機構。毛澤東早在1954年就明確指出：“政協不僅是人民團體，而且是各黨派的協商機關，是黨派性的機關。”

第二，從主體的平等性和廣泛性來看，二者具有一致性。協商民主是為避免選舉民主過程中少數服從多數的程序規則，倡導每個公民平等參與公共政策的決策或制定，每個人政治參與的機會都是平等的，強調主體的平等性，這是協商民主開展真正的對話、辯論、協商的前提條件，這一前提不成立，也就談不上真正的協商民主。人民政協由34個界別組成，由中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界代表、香港特別行政區人士、澳門特別行政區人士、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士構成，而且它隨著社會的發展進步還會不斷調整其組成單位或界別。它涵蓋了全體社會主義勞動者、社會主義建設者、擁護社會主義的愛國者和海外廣大擁護祖國統一的愛國者。這個陣容，一方面體現出政協組織具有廣泛的代表性和包容性，與協商民主強調的主體廣泛性非常契合，生動地體現了新世紀愛國統一戰線的擴大，體現了中華民族大團結的精神。

第三，從遵循的原則來看，二者在“求同存異”的基礎上尋求結果的包容性和一致性。協商民主理論的興起除了應對選舉民主的不足外，也是針對文化社會多元化導致社會價值利益追求的異質性加大，避免加劇利益沖突和社會分裂的危險而發展起來的，主體涉及到不同社會階層、不同利益分殊的公民，就某個問題經過協商想要達到結果的一致性，代表不同利益的群體堅持“求同存異”的原則是一個必然要求。人民政協廣泛的協商主體也決定了它包含了各種不同的群體的利益訴求。為了達成共識，協商結果盡可能反映各協商主體的認識和利益，在“求同存異”基礎上尋求結果的包容性和一致性也是一個必然選擇。

第四，從職能來看，政治協商、民主監督、參政議政是人民政協的三大職能，其中，政治協商是最基礎的職能，從政協成立的第一天起就發揮著作用，政治協商實質也就是民主協商，與協商民主的職能存在著共同性。

（二）發揮人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道作用

第一，體制上獨特的優勢。西方協商民主更多還是一種理論上的設計，而人民政協作為中國特色的社會主義協商民主形式，早就已經嵌入中國的政治體制并成為實際運行的制度安排。對于協商什么和如何協商已經有了體制層面的規定，例如《中共中央關于加強人民政協工作的意見》著重指出，人民政協的政治協商是黨和國家實行科學民主決策的重要環節。把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則。各級黨委要高度重視人民政協的政治協商，統一部署和協調，并認真組織實施。黨的十七大報告也強調指出：“把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效；加強政協自身建設，發揮協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的重要作用。”也就是說，涉及到國家和地方的重要問題，必須通過人民政協的制度平臺進行協商。這就為充分發揮人民政協的作用提供了重要的體制平臺，也成為人民政協的一大體制優勢。[7]

第二，性質上獨特的優勢。人民政協不屬于國家機關，但是又作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國政治體制中的一個重要部分，它的這種特殊性使人民政協在履行政治協商、民主監督、參政議政過程中，沒有自身利益的局限性，在面對紛雜的利益訴求，能夠做到客觀、公正、中立、理性，同時又擁有體制上的保障，能夠使協商結果得到最大程度的反饋和執行。

第三，組織上獨特的優勢。人民政協具有其他組織所不具有的政治特點，如組織上的廣泛代表性、政治上的巨大包容性、黨派的合作性等。它以界別為基礎構成愛國統一戰線組織，各界別人士都有自己的專業領域和學科背景，這種界別優勢增強了協商的專業性和針對性，提高了協商的實效性。同時，參加政協的各黨派、團體和界別，都可以以本黨派、團體和界別的名義在政協大會上發表意見和主張，可以按照界別提出提案，也可以由界別自主開展調查研究和反映社情民意等活動。這種活動方式，寓民主于多黨合作，有黨派性卻無黨競爭，這是任何一個組織都沒有的特點和優勢，這種獨特優勢進一步保證了政協作為社會主義協商民主的重要渠道作用的發揮。

二、 政協民主監督在國家權力制約和監督體系中的定位

第一，政協民主監督不是核心層面的監督。社會主義監督體系中核心層的監督，是執政黨的黨內監督，執政黨的黨內監督不僅包括對黨的領導干部和黨內事務的監督，而且包括對在國家機關、企事業單位任職的黨員干部和國家、社會事務的監督。由于中國共產黨在國家的各個領域中均居于政治中樞和領導核心地位， 因此，執政黨的黨內監督實際是涵蓋了整個國家社會政治生活各個層面的。在目前我國政治生活中， 這種監督無疑是最重要的監督， 也是最權威、最有效的監督。

第二，政協民主監督不屬于權力監督。權力監督主要是由專職的監督機構運用國家權力集中行使監督職權，具有強制性、權威性、法定程序性等特點，如人大監督、行政監督等。政協民主監督并非運用國家權力進行監督，主要以政治協商的方式進行，不具有強制性、權威性，但是監督的范圍非常廣泛，包括國家、社會經濟、政治各個層次和各個領域，是一種“自下而上”的非權力監督。

第三，政協民主監督不屬于法律監督。法律層面的監督是國家專門機關的監督，包括立法監督、行政監督和司法監督。這種監督是有明確的法律規定和嚴格的制度設計與程序設計的，是法律化、制度化、規范化、程序化的權力監督。政協民主監督雖然是在遵守我國憲法和法律政策基礎之上的監督，但是人民政協不屬于國家機關，依照政協章程進行監督，不屬于法律監督。

第四，政協民主監督屬于人民的民主監督中的政治性監督。首先，政協監督屬于民主監督的范疇，民主是政協民主監督的實質和核心。在社會主義監督體系中，人民政協和民主黨派的民主監督、社會團體的民主監督、社會輿論監督和人民群眾的直接監督等都屬于人民的民主監督。民主監督體現了我國民主政治制度的優點和特點。但是，政協民主監督與一般的社團監督、輿論監督和人民群眾監督等一般非權力監督不同，是一種與黨的基本政治制度即中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度相聯系的，屬于我國政治民主的一種政治性監督，不能以一般的社會監督代替政治監督。人民政協對國家權力的監督不是權力對權力的制衡，而是民主對權力的制約和限制。

三、 發揮政協民主監督在國家權力制約和監督體系中的作用

第一，堅持以最新的理論成果為指導，發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。

黨的十八大報告首次確認協商民主概念并提出社會主義協商民主制度，進而對健全社會主義協商民主制度進行規劃和部署，集中體現了中國共產黨對社會主義民主政治的實踐創新、理論創新和制度創新，體現了中國共產黨人在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用，要繼續堅持以馬克思主義為指導思想，以黨的最新理論成果作為具體指導，發揮政協優勢，推進民主建設。

第二，進一步推進政協民主監督的制度化、規范化和程序化建設。

政協民主監督在實際生活中處于一種“軟”監督狀態，缺少制度規范與政協章程及有關文件規定的民主監督內容和監督形式相配合。增強民主監督的實效，首先要高度重視制度的作用，把建立健全政協民主監督的制度放在首位，規范民主監督的程序，明確民主監督的責任。如政協監督公開制度：人民政協的監督情況通過網絡、報紙、自媒體等方式定期向社會公布，使公眾及時了解監督的過程、結果以及黨政部門的反饋情況；監督跟蹤反饋制度：把政協提案、建議案工作中的答復及時率、建議采納率、解決落實率、委員滿意率等，列入黨政部門年度工作的考核目標，并定期向政協的主席會議、常務委員會會議和全體委員會議作匯報等。

第三，逐步推進政協民主監督的法律化建設。

一個民主法治的社會，必須實現國家社會生活各個領域的法制化，政協民主監督，自然也應當納入到憲法和法律的框架內來建設。缺乏專門法律的保障，人民政協的民主監督在相當程度上就會受到制約和影響，對此，加大立法的力度，使民主監督有法可依。強化民主法制化建設中，要把政協民主監督以法律的形式確立下來，納入整個監督體系之中。同時以法律的形式確保委員發表批評建議的權利，保護監督者權利的實施和正常的民主監督免受不應有的干擾和侵害。

第四，充分重視民主黨派、無黨派人士在政協民主監督機制中的作用。

鄧小平同志曾指出：“黨外的民主人士能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有意的幫助。”[8]一方面要加強民主黨派的自身建設，提高民主監督的能力和水平，因為民主黨派自身的理論水平、政治敏銳性和社會責任感直接決定了監督的深度和效力。另一方面，高度重視民主黨派中的政協委員的提案及大會發言，對以黨派名義提出的提案應專項處理，重點對待，對所提建議、批評及時反饋，調動他們的積極性，形成監督的良性循環。

參考文獻：

[1]陳俊.政黨與立法問題研究：借鑒與超越[M] . 北京：人民出版社，2008，p332

[2]周恩來統一戰線文選[M] .北京：人民出版社，1991，p436

[3]易承志.協商民主與人民政協功能的優化分析[J] .湖北社會科學，2013 （4）

[4]《鄧小平文選》第一卷[M] . 北京：人民出版社，1989，p225