規范警務輔助力量的路徑探析

摘 要：用好警務輔助力量，發揮其維護社會治安的協同作用是我國警務改革與創新的一項重要內容。警務輔助力量的投入與使用中的矛盾日益突出，亟須從深入理論研究、創新管理實踐、借鑒外國經驗、依靠法治保障等方面入手，探究突破警輔人員身份界定的“瓶頸”，規范發展警務輔助力量的路徑。

關鍵詞：警務輔助力量；現狀；法治

中圖分類號：D916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0133-02

警力有限，民力無窮。警務輔助力量在協助公安民警維護社會治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務群眾等方面的作用日益凸顯。可以說，這是一支不可忽視的力量，是警力資源的有益補充。要用好這支力量，就必須以法治思維為統領，在進行深入調查研究的基礎上，豐富、完善其存在的現實依據和理論基礎，以扎實的工作有效推進頂層設計，使警務輔助力量邁向法治化、規范化發展之路。

一、警務輔助力量的界定

我國各地關于警務輔助力量的具體稱謂不盡相同，從早些時候的“治安聯防隊員”“治安員”“交通協管員”，到頗具地方特點的諸如“警輔”“協警”“輔警”和“協輔警”。這種稱謂上的混亂現象反映出目前我國的警務輔助力量的發展與管理缺乏統一性和規范性。常言道：名不正則言不順，統一稱謂有利于對警務輔助人員法律身份的界定。明確的身份是警務輔助力量機構設置、編制管理、權限及責任歸屬的前提。近來，從公安部領導講話到各地的地方性法律法規立方實踐，集中趨向于“警務輔助力量”的提法，其具體工作人員則被稱作“警務輔助人員”，簡稱“警輔”。

警輔是指直接由公安機關聘用，協助在編警察從事警務活動的輔助力量。這反映了警輔所具有的如下特征：一是警輔主體的非行政性。警輔只是作為警察的助手輔助參與警務活動，并無執法權限，故自身并沒有行政屬性；二是警輔管理的直接性。警輔是被公安機關直接管理使用的，沒有第三方管理者的介入；三是警輔行為的非市場屬性。即警輔不參與市場活動，不存在生產經營和盈利等經濟行為[1]。

二、警務輔助力量的發展現狀

公安工作改革必須“堅持專門工作與群眾路線相結合的方針，不斷拓展新形勢下社會治安社會化治理的新路子”，這是警務輔助力量不斷發展壯大的現實依托。

（一）發展現狀

進入21世紀以來，我國警務輔助力量列入公安機關獨立管理。各地公安機關結合本地實際，積極探索建設職業化、規范化的警輔隊伍。2001年1月1日，浙江省杭州市成立了全國首家由政府出資、公安機關管理使用、隊員全部實行勞動合同制、統一稱為“協警”的新型警輔隊伍。由于“警輔”界定的范圍不同，在全國范圍內很難計數實際投入使用的警輔力量，但有一點是明確的就是各地，特別是基層一線的警輔力量總數大大超過了正式警察的數量。以浙江省為例，截至2013年8月統計，全省共有公安警輔隊員96 384名，比2009年80 561名人數增加19.6%，凈增15 823人，平均每年增員3 956人。全省公安民警與公安警輔隊員配置比例為1：1.52。

隨著各地警輔隊伍的不斷發展壯大，從公安部到各地方的一些管理規范不斷出臺，使這支隊伍的管理日益趨于規范。其中公安部分別于2008年、2009年下發的題為《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》（公交管[2008]88號）和《關于在城市公安機關試行文職人員制度的意見》（公通字[2009]44號）的兩個文件一般被認為是來自國家層面的關于規范警務輔助力量的指導性文件。根據兩個《意見》的精神，結合本區域經濟社會發展現狀，各地市相繼成立警務輔助力量管理機構并出臺相關管理規定。在浙江，全省警務輔助力量管理的體制機制正逐步建立健全，警輔隊伍管理職能歸口公安機關政工部門及市公安局各部門、各警種的政委和縣（市、區）公安局政委。負責警輔隊伍建設的管理責任體系在公安機關內部正在逐步建立、健全，“誰使用、誰管理、誰負責”的警輔使用管理原則得到全面貫徹執行。浙江省公安廳及地市公安局等相應地建立了警輔管理專門機構，強化監督指導工作。例如溫州市公安局于2011年5月在全省率先成立了“協輔警人員管理處”，其下屬各縣市區公安機關也先后成立了警輔管理科或文職管理中心。此后，溫州市公安局又下發《溫州市公安局關于進一步規范協輔警隊伍管理工作的意見》，建立了警輔隊伍管理的“三級”領導責任制（縣局、用人單位、主管民警）和警輔隊伍狀況定期會商分析制度。目前，浙江全省公安機關在思想理念和管理措施上都已基本實現了“像抓警察隊伍建設一樣抓協警隊伍建設”的目標要求。

（二）存在的突出問題

來自實踐單位的調研結果普遍反映，當前公安警輔隊伍建設遇到的突出問題是來自于制度設計的依據不足和外部支撐不力，更明確地說就是警輔人員身份職能定位和經費保障問題。實踐中，各地政府及用人單位只是將警輔作為機關編外用工人員來對待，而他們又共有一個被異化的“臨時工”的身份標簽。可以說，只要警輔隊員的身份不明確不改變，警輔隊伍建設和管理的面貌就難有明顯改觀。2012年度，浙江省省警輔經費支出平均每人僅3.087萬元，扣除服裝費用和勞務派遣管理費，每個警輔隊員實際收入平均2.72萬元，再扣除五險一金，每年實際拿到手只有近2萬元。這一待遇保障與2012年度全省在職職工平均收入40 087元相距甚遠。警輔隊伍招錄難、留人難就是這一窘迫現實的直接反映。據杭州市公安局交警支隊反映，該支隊2013年招錄了409名交通管理警輔，至當年11月底已有380人辭職另謀擇業，流失率達到了92.9%。作為經濟發達并且法治化程度較高的浙江省的情況尚且如此，其他的中西部地區的局面恐怕更不樂觀。

三、警務輔助力量的法治化建設

警務輔助力量的存在與發展既是歷史的延續，也是現實所必需。警輔隊伍的建設只能加強，不能削弱。必須以法治思維為統領，運用法治方式，從以下方面加強和改進警輔隊伍建設和管理。

（一）深入理論研究

理論是實踐的先導。對于法學、公安學、社會學等學科學者及親歷輔警實踐工作的公安民警和警輔隊員而言，深入研究具有中國特色的警輔制度責無旁貸。近年來，有關于警務輔助力量領域的研究日益活躍。以國內公安院校學術期刊為主陣地，學者們從公安群眾工作理論、新公共管理理論及社區警務理論等多方面對我國警輔制度未來發展方向提出了多種構想。這些理論研究成果必將會極大推進警輔隊伍發展建設實踐和相應的制度創新。

（二）創新管理實踐

2012年7月1日起施行的《蘇州市警務輔助人員管理辦法》是我國第一部關于警務輔助人員管理的地方規章。2012年夏天，浙江省公安派出所工作會議在溫州召開。劉力偉廳長指出，“協輔警隊伍是維護社會治安的重要力量，建設好、管理好這支隊伍是夯實公安基層基礎的重要任務。要爭取黨委、政府和有關部門支持，就要理順協輔警隊伍管理機制，完善保障機制、激勵機制，穩定隊伍，留住骨干，吸納人才。一是經費有保障，爭取將協輔警隊伍經費統一納入財政保障；二是招錄有標準，明確招錄協輔警的統一標準；三是管理有規范，像抓警察隊伍一樣嚴格要求和規范協輔警隊伍；四是干好有出路，每年爭取一定名額，通過考試錄用優秀協輔警隊員為事業編制人員，強化激勵作用”。2015年4月29日，由浙江省編辦、公安廳、財政廳及人力資源和社會保障廳四部門聯合下發《關于加強和改進公安協輔警隊伍建設的意見》。該《意見》就警輔隊伍身份定位、相關部門的職責分工、警輔隊伍的經費保障機制及其日常管理等方面做出明確規定。其中，明確規定在“我省政法干警招錄培養體制改革試點中每年拿出50名招錄計劃面向公安協輔警招錄”。《意見》還規定，“各地也可結合實際，鼓勵事業單位拿出合適的崗位招聘具有協輔警工作經歷的人員”。

（三）借鑒外國經驗

他山之石，可以攻玉。外國關于警輔制度的建立發展各有其歷史、文化及地域因素。比如“英國自古以來就有治安法官從民間任用‘特別警察協助維持治安的制度。現代仍沿襲這一傳統，并逐步演化為今天的輔助警察力量。”[2]美國的輔警隊伍是根據地方法律組建的，比如紐約市，其輔警隊伍根據《紐約州緊急防衛法案》組建，是為防范外來入侵和重大自然災害而組建的民防力量。經過歷史演變，現在的輔警主要是協助警察從事維護治安的工作。美國輔警隊最大的特點是其人員來自各行各業，擔任輔警屬于志愿服務，沒有任何報酬。法國輔助警力主要有兩種模式：一種叫輔助警察。它實行現役制，其成員從應征入伍的青年中挑選；另一種是指不占國家警察編制的行政人員、專業技術人員及其他服務人員。這種輔助警力相當于我國公安機關中的文職人員。在我國香港地區，由于特殊的歷史和地域原因促成了香港輔助警察隊的成立。其后頒布的《香港輔助警隊條例》，對輔警的職責權限、職級晉升與獎懲、薪酬與撫恤等都做了詳細規定，使輔警工作的開展變得有法可依。總覽外域警輔制度的發展歷程，我們可以總結出其共同的特征即警輔制度具有完備的法律法規體系，警輔的錄用程序標準科學嚴格，設有嚴密的組織結構和職務序列，警輔的職責明確，警輔的待遇得到明確規定及建立了獎勵撫恤制度等。這些都為我國警輔制度的構建指明了可供借鑒的發展方向。

（四）依靠法治保障

法治是治國理政的基本方式。法治化是我國警務輔助力量健康有序、規范發展必由之路。一方面要求我們，警輔隊伍的管理與發展要依靠法治。首先，要明確界定警輔身份，界定警輔的職責權限；其次，要明確警輔隊伍的經費來源，提高警輔的薪資待遇；再次，要探索設置警輔人員晉升通道的規定。另一方面要求我們，警輔人員參與執法工作要依靠法治。首先，知法是參與執法的前提。只有清楚相關法律的規定，才會知道自己參與執法的邊界，才會知道什么能做，什么不能做。其次，守法是參與執法的保障。只有遵守法律，按法律規定參與執法，才能既不侵害執法對象的合法權益，又使自身權益得到有效維護。再次，敬法是參與執法的境界。只有生活在法治社會里的人才會感受到自尊、自信。警輔樹立法治思維，就是要發自內心地擁護和真誠地信仰法律，把守法作為自己的生活習慣[3]。

參考文獻：

[1]王寧，杜芳.國內外輔警制度基本特征之比較研究[J].公安教育，2013（9）.

[2]馬占偉，李合力.國外輔警研究與我國輔警構建[J].湖北警官學院學報，2006（5）.

[3]周立剛.芻議我國輔警隊伍的規范化建設——以溫州市輔警的招錄與培訓為樣本[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2015（2）.

（責任編輯：李鵬飛）