論林業資源法律保護的不足與完善

摘 要：我國林業資源法律保護不足，導致對破壞林業資源犯罪懲處手段較少、力度較弱。基于此，除了加強傳統的打擊手段和矯治模式之外，有必要從加強對行政機關執法的監督、規范林業司法鑒定、加重涉林犯罪牽連犯處罰，推廣補植復綠機制等方面著手，提升法律保護林業資源的能力。

關鍵詞：林業資源；法律保護；不足；完善

森林是大自然的“調度師”，它調節著自然界中空氣和水的循環，影響著氣候的變化，保護著土壤不受風雨的侵犯，減輕環境污染給人們帶來的危害。隨著我國市場經濟的發展，法制宣傳的不斷深入，公民的法律意識不斷提升，盜伐、濫伐林木案件這類直接破壞林木資源案件比例呈逐年降低趨勢，但工程建設項目違法占用林地，開礦、采石、挖沙取土這類規模大、手段隱蔽、危害面廣、破壞性強的間接破壞林木資源案件卻屢禁不止。如何保護國家的林木資源免遭破壞，是擺在各職能部門以及司法機關面前刻不容緩的大事，必須引起高度重視。

一、保護林業資源的必要性

我國是森林覆蓋率低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7，森林資源總量相對不足，分布嚴重不均，林業發展面臨著巨大的壓力和挑戰。

林業資源作為環境資源的重要組成部分，其創造的經濟價值無疑是相當巨大的。但是，在林業資源的保護、生產、經營過程中，也存在著大量的違法犯罪行為。刑事立法中涉林犯罪的規定較少，僅有《刑法》分則第六章第六節第344條、345條中涉及到林業犯罪：“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”、“非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪”、“盜伐林木罪”、“濫伐林木罪”、“非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪”共5個罪名。但工程建設項目違法占用林地，毀林開荒，開礦，采石，挖沙取土等均涉及大規模破壞林業資源，但是現有刑法未將這些違反法律、法規的規定間接破壞林業資源行為，列入刑罰并處的范圍，這對保護當今社會脆弱的生態環境十分不利。

二、破壞林業資源犯罪案件辦理中存在的問題。

一是地方保護主義色彩重，主管部門監管力度不夠。一方面，地方政府為了政績和片面追求經濟利益，以犧牲森林資源作為經濟短時發展的動力，以權代法、以政代法，導致未批先占，少批多占等非法征占用林地問題的發生。另一方面，林政管理部門的執法范圍主要集中于邊遠山區和農村，人員有限、經費緊張、裝備簡陋，面對這樣范圍廣、強度大的林業執法活動，難免導致監管力度不夠，導致破壞林木資源的行為在實施過程中未得到及時的制止和糾正。

二是林業司法鑒定現存問題多，難度大。目前各級森林公安、林政部門在處理破壞林業資源案件時主要采取臨時聘用當地林業專業技術人員進行技術鑒定的方法，由于派出單位和人員均缺乏專業資質，又沒有專業儀器進行輔助，鑒定的公正性受到質疑，行為人及單位不服鑒定結果，申請重新鑒定率高。破壞林業資源案件涉及專門性司法鑒定領域，我國現有能夠從事破壞林業資源案件相關鑒定事項的鑒定機構嚴重不足，具有合法資質的鑒定人短缺，鑒定標準和鑒定方法不統一，對涉案需鑒定的專門性問題認識不一致等問題，嚴重妨礙了對此類案件的懲處，影響了訴訟的效率，削弱了打擊犯罪的力度。

三是破壞林業資源犯罪懲罰措施單一，力度較輕。在《森林法》第六章規定的懲處破壞森林資源的法律責任中，主要是賠償損失、罰款、補種、沒收違法所得、行政處分和追究刑事責任。[1]我國林業行政案件處罰中只考慮林木和林地的損失，對于生態效益損失沒有計入損失范圍，導致林業行政案件處罰標準偏低，這不利于打擊破壞林木的犯罪活動。例如，犯罪分子為實現利益最大化，往往選擇交通條件便利的林地，動用挖掘機、鏟車實施露天開采，直接將林木毀損。因為地表的廢棄物，植被也無法正常恢復；有的礦區廢水廢物污染了土壤，導致植被無法再生長。在攫取非法財富后，留給當地嚴重的生態危機，由于土壤缺乏植被保護，水土流失日益嚴重，甚至引發山體滑坡、泥石流等地質災害。

四是對破壞林木資源行為懲處后續監管不完善。在《森林法》第六章規定的針對失火、盜伐、濫伐林木、故意毀壞林木類案件，由林業部門收取補值復綠保證金，待犯罪嫌疑人補值驗收后，便將保證金退回。但是補值驗收后，林木所有權不明確，造成林木的后續管理無法跟進。

三、森林資源法律保護的完善

（一）加強對行政機關執法的監督

第一，行政系統內部監督作用有限，權力機關對行政機關的監督又局限于抽象行政行為。檢察機關作為國家的法律監督機關，無論是對行政強制措施實行檢察監督，還是對行政機關行使或者不行使行政職權進行檢察監督，都將成為檢察監督制度的重要組成部分。針對林政處罰案件在實體和程序上是否合法，是否有涉嫌犯罪的案件未依法移送司法機關追究刑事責任，是否存在有案不立、有罪不究、以罰代刑的問題，檢察機關可以通過針對性的執法檢查和日常檢察工作發現的問題而向公安機關、林業部門等相關部門進行法律監督。

第二，授權檢察機關提起行政公益訴訟。檢察機關在履職中可以向違法、失職、瀆職的行政機關或其上級機關、行政監察機關提出檢察建議，促使行政系統自行糾正和追責。若檢察機關履行了訴前督促程序之后，社會公共利益仍處于受侵害狀態，檢察機關可以嘗試以“公益訴訟人”的身份啟動行政公益訴訟。檢察機關適合在行政公益訴訟中成為公共利益代表人，因為檢察機關作為法定的法律監督機關，儲備了大量專業法律人才，有條件代表公共利益和維護公共利益提起訴訟，可以使公共利益得到有效的訴訟救濟和法律保護，還可以避免濫訴現象。一方面，檢察機關提起公益訴訟，享有證據調查權，更容易獲得勝訴，從而有利于林權公共利益的司法保護。另一方面，訴訟中的檢察機關兼具國家法律監督機關和原告兩種角色，在公益訴訟領域面對強勢的被告更能確保雙方當事人地位平衡。

第三，我國現處于社會轉型和城市大量建設過程中，行政機關本身侵犯公共利益的現象越來越多。鑒于行政公益訴訟的立案難、勝訴難、執行難，筆者建議制定相應的規則，直接確定環境保護行政案件實行異地管轄，不再呈上級法院逐案指定。這樣做，不僅簡化了手續，節約了訴訟成本，而且可以直接依靠規則擺脫地方不當干預，增強了制度的剛性。中級法院的異地管轄分工由省高級法院確定，基層法院的異地管轄分工由各中級法院確定。這樣，可以對行政權力形成有效制約，減輕法院的壓力，有利于公正裁判，提高司法權威。

（二）規范林業司法鑒定

第一，司法鑒定是涉林案件公正執法的基本手段之一。由于我國林業鑒定領域中司法鑒定實施程序、技術標準、技術規范等標準匱乏、混亂，導致司法實踐中多頭鑒定、重復鑒定問題難以得到有效解決，不僅侵害犯罪嫌疑人的合法權益，也嚴重地破壞了法律的尊嚴。筆者建議，可由國家林業主管部門會同有關部門組織多學科技術專家對破壞森林資源刑事案件中出現的相關技術問題進行調查研究，并進一步統一鑒定方法和標準。省級林業主管部門可根據本地區的實際情況，制定頒布地方標準，進而保障證據的效力，實現鑒定意見客觀公正。

第二，由于缺乏科學、權威的林業司法鑒定，一定程度上影響了涉林案件的辦案質量和訴訟活動的順利進行。我國現有的林業司法鑒定機構有的是經省級司法行政機關審核登記獲得司法鑒定許可的，有的是經行業主管部門授權獲得司法鑒定資格的，有的是經公安部審核并經司法部備案取得司法鑒定資格的。因為主管部門不同，所以管理體制也不同，導致對同一鑒定事項，資質來源不同的鑒定機構出具的鑒定意見可能是不一致的。因此，司法機關在辦案中如何選擇林業司法鑒定機構成為一大難題。[2]對此，筆者建議各省、直轄市、自治區可以依托本地區林業研究所的專業資源優勢，成立面向社會服務的司法鑒定機構。像江西、浙江、福建、云南等森林資源豐富的地區，其下屬有條件的地（市、州）一級可在森林公安內部設立司法鑒定機構，以便于節約訴訟成本，提高訴訟效率。成立專業的林業司法鑒定機構既可以滿足林業公檢法部門辦案和廣大林農有效取證的迫切需求，同時對打擊違法犯罪行動，維護司法公正有著積極的作用。

（三）對破壞林業資源牽連犯的加重處罰

一般認為，牽連犯是指犯罪的手段行為或結果行為，與目的行為或原因行為分別觸犯了不同罪名的情況。非法開礦、采石、挖沙取土的不法分子出于非法占有礦產、沙石的目的，但其犯罪手段又觸犯了濫伐林木罪或盜伐林木罪。礦產、石頭、沙土等本身就是地下附著物，沒有它們，地上的植被將不復存在，因此它們有著特殊的生態價值。非法開礦、采石、挖沙取土的不法行為人掠奪經濟價值的同時嚴重破壞了生態環境，進而引起山體滑坡、地陷、毀林以及污染水源等損害環境結果。如此大肆破壞環境卻僅處以行政處罰或者以非法采礦罪、非法占用農用地罪定罪量刑，罪刑不相適應導致違法成本少于非法開礦、采石、挖沙取土的收益。因此，筆者建議非法開礦，采石，挖沙取土系列破壞環境犯罪形態可以以非法采礦罪、污染環境罪、濫伐林木罪以及非法占用林地罪等數罪并罰。[3]

（四）探索實施“補植復綠”機制

第一，傳統的刑事司法模式強調通過嚴厲的刑罰來威懾或預防未來的犯罪，但是這種成本的代價太大了，忽視了如何消除犯罪造成的影響，如何從社會的實際需要出發，彌補犯罪所帶來的各種損失。因此，在思考涉林犯罪行為處罰時，要預防或消除這種危險的行為或發生，考慮輕微涉林犯罪的特殊性，重建加害人、被害人與社會三者之間的利益平衡，在傳統的刑罰打擊模式之外兼采取賠償式、恢復性司法模式來作為保護林業資源的手段，真正達到保護環境的功效。[4]就目前來看，我國恢復性司法適用的領域多為一些“犯罪性子輕微，應處較輕刑罰”的犯罪。對于盜伐、濫伐林木、失火這類行為人主觀惡性較小的涉林犯罪而言，行為人對危害結果的認識普遍具有模糊性，我們傳統的刑罰并不是最適當的。從保護生態資源環境、防止水土流失、推進生態環境可持續發展的角度出發，探索懲治涉林犯罪和補植復綠相結合的恢復性司法工作方式，可以采取承擔勞務、給付貨比、親友代植等方法，補植補種林木相應面積，恢復森林生態功能。“補植復綠”作為破壞林業資源犯罪刑罰處罰的輔助措施，更好地體現出我國寬嚴相濟刑事政策。

第二，“補植復綠”的林地應當慎重選擇，林政部門可以安排在城鎮公園、當地特定水域周圍等公益場所及自然保護區、國有林場，這樣有益于形成良好的生態效益。實施“補植復綠”的單位或個人應當在造林后繼續管護一定的期限，方可向林業部門提出驗收申請；在公益場所造林的，由林業部門牽頭組織有關部門共同驗收；在自然保護區、國有林場造林的，由林業部門組織驗收。驗收合格后，林業部門應將所造林木移交造林所在地單位。

對于不適宜進行補種或管護的生態林，由行為人繳納相應的生態補償金，由林業部門挑選重點山場進行集中改造。在繳納標準上，應當有所區別，降低失火、濫伐這類行為人主觀惡性較小的案件補償金，提高盜伐、非法占用農用地、非法采伐國家重點保護植物這類行為人主觀故意且客觀行為造成嚴重后果案件的補償金標準。在林木權屬上，應明確“補植復綠”的生態意義，其林權不屬于任何單位和個人，如因城建規劃需采伐或作他用，所得款項繼續用于“補植復綠”造林支出。林業部門改造驗收后可交由當地村居管理。這樣既可以實現補植的林木的所有權歸國家所有，又便于補植的林木的管理養護。

參考文獻：

[1]李雨，李衛忠.森林資源的法律保護[J].西北林學院學報，2010， （5）.

[2]郭會玲，蔣敬.刑事案件涉案森林資源司法鑒定探析[J].鑒定論壇，2011，（4）.

[3]康紀田.非法采礦牽連環境犯罪研究[J].行政與法，2014，（4）.

[4]陳冉.論恢復性正義在環境犯罪治理中的功效—兼議傳統刑罰理念的有限性[J]江蘇警察學院學報，2012（2）.

作者簡介：

張月華（1985— ），女，福建晉江人，現為晉江市人民檢察院監察科助理檢察員。

（作者單位：福建省晉江市人民檢察院）