我國應急廣播的歷史梳理、現狀分析及未來展望

孫良　曾志華

【摘要】應急廣播是國家應急管理系統的一部分，是以政府為主體，通過廣播媒體平臺向公眾提供應急信息的服務手段。我國應急廣播在先后經歷了空白期、探索期、推進期之后，如今已進入全面建設階段，形成了較為完備的頂層設計。未來，應急廣播的發展應在加快立法、地方建設、跨媒體傳播和普及教育等方面繼續推進。

【關鍵詞】應急廣播 歷史 現狀 展望

【中圖分類號】G220 【文獻標識碼】A

應急廣播，是指突發事件發生時政府利用廣播向公眾發布預警、避險、救援等信息的應急服務手段，是政府在應急狀態下進行指揮、動員、協調、組織的信息工具，是國家應急服務體系的重要組成部分。筆者從我國應急廣播的歷史梳理入手，劃分階段，分析現狀，總結規律，并對應急廣播今后的發展建言獻策。

一、我國應急廣播發展的歷史梳理

（一）空白期：2003年4月之前

出于社會穩定的考慮，我國對自然災害等突發事件的信息管控非常嚴格。1950年4月，國家新聞總署在《關于救災應立即轉入成績與經驗方面報道的指示》中明確要求：“各地對救災工作的報道，現應立即轉入救災成績與經驗方面，一般不要再著重報道災情。”因為“這種報道可能造成悲觀失望情緒；同時給予帝國主義反動派夸大我國災情、進行挑撥造謠的借口。” 這種控制沿襲日久，逐漸形成了“災難不是新聞，抗災救災才是新聞”的宣傳理念。以1976年唐山大地震為例，據中央人民廣播電臺（以下簡稱央廣）原臺長楊正泉回憶：“第一很少報道，唐山大地震的報道量很少；第二，嚴格規定不報道死亡人數，不報道災情的嚴重性、殘酷性；第三，報道什么呢，社會主義制度的優越性，全國四面八方支援抗震，一方有難八方支援，泰山壓頂不彎腰，人定勝天。”

即使在改革開放之后，這種控制并沒有發生明顯松動。1987 年 7 月 ，中宣部、中央外宣小組發布《關于改進新聞報道若干問題的意見》，其中第五條規定：“重大自然災害（如地震、水災等）和災難性事故，應及時作報道。關于地震、氣象、洪水等可能造成重大影響的預報或預測，一般不作公開報道，需要報道時，經國務院有關領導部門批準，由新華社統一發布。” 此措施意在收縮報道權力，確保口徑統一。嚴格的管控限制了應急廣播的發展，導致我國廣播在相當長的一段時間內都處在“少報道，無應急”的空白期。

（二）探索期：2003年4月～2008年1月

2003年上半年爆發“非典”事件，是我國應急工作發生根本性轉變的標志性事件，廣播也由此更加積極地介入應急工作。其中值得注意的現象有：

1. 學界業界認真反思

“非典”事件在國內外引發軒然大波，也引起了各界反思。2003年5月，復旦大學召開了“重大突發事件與新聞傳播學術研討會”，童兵教授指出，“黨和政府也應以這次 SARS 蔓延為契機，嚴肅反思自己的新聞政策，不是一味地動用一些早已過時的紀律政策去束縛記者的手腳，而應鼓勵、保護、支持他們真正履行社會瞭望者的責任。” 廣播從業者也發表了類似觀點，央廣總編室副主任孫樹鳳撰文中提出：“建立健全重大突發事件新聞報道的反應機制成為當務之急……如果我們能在危機事件的潛伏期向政府傳遞潛在危機的信息，為決策科學化民主化及時建言，既發揮喉舌作用，又加強耳目功能，做好突發預發事件的預警和監測，就會更充分地防范危機的爆發，降低危機的負面作用。” 學界和業界的呼吁成為應急廣播工作走向新階段的先聲。

2. 政府應急工作啟動

2003年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步改進和加強國內突發事件新聞報道工作的通知》中，明確提出新聞媒體有預警和服務功能。2006年12月頒布了《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》及《實施意見》，提出建立“國家突發公共事件預警信息發布系統”，2007年11月1日正式實施的《國家突發事件應對法》第45條規定了“及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議”等內容。一系列法律法規的出臺，為應急廣播的發展搭建了制度框架。

3. 地方媒體進行嘗試

政策空間打開之后，部分地方媒體率先行動起來。2006年，北京人民廣播電臺制定了《關于做好突發公共事件應急報道的預案》，明確了“機構與職責”，提出“保證24小時通信暢通”“建立突發公共事件應急報道小組”“突發公共事件應急報道流程與要求”等具體要求。

2006年7月2日，云南省昭通市發生了5.1級地震，昭通電臺當天就派出報道組趕赴災區進行報道，并且打破節目播出常規，與前方記者隨時連線，直播間立即同步直播。

可以看出，“非典”事件之后，政府對媒體應急功能的認識有所提高，應急廣播進入了新的發展階段。不過，這一階段的制度建設還不完備，個別嘗試較為零散，應急信息的來源、處理、發布等方面尚缺乏具體安排。

（三）推進期：2008年1月～2013年12月

2008年，我國先后發生多次重大自然災害，廣播的應急功能愈發凸顯，應急廣播的發展隨之進入推進期。這期間，央廣和地方電臺根據各自特點，開展了一系列工作。

1.推進期央廣應急廣播的主要特點

（1）反應迅速，播發及時

2008年汶川大地震中，央廣軍事記者王亮是第一個進入震中的記者。他于5月14日下午1點47分，通過海事衛星電話連通“中國之聲”的直播間，這是全世界所有媒體中最早從震中發出的報道。在其后歷次重大自然災害的應急報道中，衛星電話與直播間連線的方式成為央廣應急報道的標準動作，體現出廣播設備依賴度低、信息周轉快的特點。

（2）聚合發布，形成輿論制高點

2008年初，我國南方遭受低溫雨雪冰凍災害。央廣與公安部、交通部、民政部、鐵道部、中央氣象臺等部門展開密切合作。公安部專門向央廣派駐干警，負責協調各省市交通指揮信息的搜集和發布，央廣記者全天候駐守在各部門的應急指揮中心，向直播間傳回最新消息。同時，在廣播中及時澄清不實信息，播發評論節目，營造良好的輿論氛圍，維護穩定社會公共秩序。

（3）信息多元，以人為本

除常規應急之外，廣播還發揮著普及衛生防疫知識、為災區群眾提供心理疏導等多方面的功能。汶川地震中，中國之聲推出《同在星空下》，經濟之聲推出《彩虹行動》，先后邀請了上百名權威心理專家為災區群眾和救災人員提供心理支援。這些舉措充分體現了應急廣播以人為本的指導原則，滿足了聽眾不同層次的需求。

（4）媒體融合，傳播效果遞增

隨著互聯網的迅速普及，應急廣播也插上了網絡的翅膀。2008年初，中國廣播網推出“大愛有聲 風雪同行”專題，“開辟了網絡與廣播合作的全新模式，打造了廣播新聞的二度傳播平臺，由臺網互動向臺網融合邁出了堅實的一步” 。在甘肅定遠地震、云南昭通暴雨等災害中，中國廣播網及時開通微博，“擴大了傳統廣播的覆蓋人群和突發公共事件中傳統廣播的信息來源，豐富了傳統廣播的呈現方式。傳統媒體與新媒體信息互通、議程互動，實現了傳播效果遞增。”

2.推進期地方臺應急廣播的主要特點

（1）立足本地，進行針對性服務

地方媒體熟悉當地風土人情，能夠進行更有針對性的信息服務。例如，2010年4月玉樹地震后，青海廣播電臺藏語廣播就推出《來自玉樹地震災區的報道》特別直播節目，同時錄制了兩首藏語歌曲和多條安多、康巴藏語的公益廣告滾動播出，收到了很好的效果。

（2）打破區隔，協作發展

2008年，央廣與全國140家廣播電臺聯合組成“全國奧運廣播聯盟”。同年，全國40多家交通廣播成立“突發事件應急聯盟”，一旦所在城市發生重大突發事件，聯盟會在第一時間連線當地交通臺記者，發出準確報道，形成廣播所特有的應急傳播合力。

總之，在這一階段的應急廣播工作中，央廣與地方廣播各具特色。作為國家廣播，央廣不僅占據著體制的制高點，在資源和覆蓋面積上也是地方廣播無法企及的，因此，也最能發揮對內、對外雙向動員和資源整合的功能。而地方廣播的優勢則在于植根本地，精耕細作，能夠提供更加具有貼近性的信息服務。

通過對歷史的梳理不難發現，我國應急廣播的發展是與國家公共治理能力的提高同步進行的，是與國內信息輿論環境的變化互為表里的，也是與廣播媒體開拓業務空間、謀求生存發展的內在愿望相統一的。

2013年12月3日，央廣國家應急廣播中心揭牌、應急廣播社區網站上線，標志著國家應急廣播進入新的歷史發展階段。

二、我國應急廣播的現狀分析

2013年12月，國家新聞出版廣電總局印發了《推進國家應急廣播體系建設工作方案》，在法制、機制、技術、標準等方面進行了詳盡的部署。從2014年9月到2015年11月，國家新聞出版廣電總局先后兩次召開國家應急廣播大會，對應急廣播工作進行階段性總結和部署。綜合來看，我國應急廣播在各個方面都取得了顯著的進步，表現出以下特點：

（一）頂層設計基本完備

我國應急廣播頂層設計可以表述為“三制一案一網”，即國家應急廣播體制、國家應急廣播機制、國家應急廣播法制、國家應急廣播預案和國家應急廣播網。“三制一案一網”在機構建設、渠道建設、制度建設、方案設計和技術支持五個方面為應急廣播的發展勾畫出清晰的藍圖。

1. 機構建設

在國家層面，依托央廣建立國家應急廣播中心；在地方層面，依托各省市縣廣電系統，相應建立省市縣級應急廣播機構。這樣的機構建設是與我國廣播電視四級辦臺、混合覆蓋的基本體系相匹配的。

2. 渠道建設

應急廣播的核心問題是應急信息的流轉與渠道問題。依據設計，國家應急廣播中心將成為信息中樞，縱向上連接國家應急工作主管部門與各省市縣應急廣播中心，橫向上與公安、交通、國土、氣象等職能部門相聯系，形成“縱向貫穿，橫向覆蓋”的信息收集、整合、發布渠道。此外，央廣還專門制作了應急節目庫，加大了防災減災知識類節目的儲備。

3.制度建設

國家雖然已經頒布了《國家自然災害救助應急預案（2011～2015）》和《國家突發事件應急體系建設規劃（2011～2015）》，但是在應急廣播法制建設上還是空白，亟需出臺相應的法律法規，保障其職能的合法依規實施。目前，《國家應急廣播條例》等已提上議事日程。

4.方案設計

由于自然災害等事件的突發性和廣播工作的技術性等因素，為保障應急廣播的正常運轉，必須明確應急廣播工作預案，做好物資、人員、器材等方面的安排，才能保證及時、合理、有效地做出應急響應。

5.技術支撐

目前，國家應急廣播體系包含國家和各省市縣的應急廣播系統，通過有線、無線、衛星等各種手段對于廣播、電視以及各移動終端進行覆蓋。據統計，全國廣播人口綜合覆蓋率已達97.79%，電視人口覆蓋率達到98.4%，手機用戶接近13億人，國家應急部門所發出的信息完全能夠通過上述系統傳遞給各地群眾。

（二）實踐層面逐步推進

“十二五”規劃和相關實施方案出臺之后，應急廣播的建設得到了各方面的重視，央廣和地方臺相互配合，積極探索，繼續多向推進工作。

1.災害現場空降

國家應急廣播中心成立之后，已經先后兩次在四川蘆山和云南魯甸地震災區開辦應急電臺，與當地省、市、縣級媒體聯動，利用大喇叭和調頻廣播向災區人民廣播，有效地覆蓋了受災區域，為災區人民提供各種信息服務。

2.應急機制演練

我國一直實行“四級辦臺，混合覆蓋”的廣電運行機制，因此，打通區隔，建立多級聯通機制是應急廣播系統良性運轉的重要前提。央廣與廣西、四川兩省新聞出版廣電局簽訂相關協議，于2014年的7月、10月分別在兩地進行應急廣播預警實驗和應急廣播演練。2014年8月，在收到水利部發布的桂林地區洪水預警后，國家應急廣播向受災區域發出定向預警，首次實現了應急信息的精準發布。

3.信息渠道開拓

目前，央廣已先后與中國地震局、中國氣象局等多個信息提供方建立了合作機制，實現了應急信息自動匯集共享。應急廣播中心因此能夠在第一時間獲得權威信息，為應急工作的開展贏得寶貴時間。此外，央廣還與交通運輸部合作，建設京、津、冀、湘、渝地區的高速公路應急服務廣播項目示范工程，將移動人群也納入應急廣播服務范圍。

4.技術標準研發

目前，我國應急信息提供方多達近10家，各部門工作規程不同，信息標準不同，這有可能給應急廣播的快速反應帶來延宕。2013年以來，央廣開展了《應急廣播信息制作與發布平臺研發與試驗》科研項目，研發應急廣播信息的制作播發標準體系，為各相關部門的信息制作了“轉換口”與“變壓器”，實現預警信息自動適配播發，提高了預警信息的發布效率。

5.多媒體融合

網絡新媒體具有內容豐富、形式多樣、信息增值快等優點，是應急廣播建設中的重要領域。2013年12月3日，國家應急廣播中心社區網站上線，隨后又開通微博、微信，開發了手機客戶端等，使應急廣播的信息插上移動互聯網的翅膀，覆蓋到更為廣闊的受眾。

6. 服務重心下沉

近幾年，基層應急廣播的建設得到了各級政府的重視。2011年，北京市有5個居民社區安裝了民政應急廣播系統，這是全國率先使用應急廣播系統的居民社區。浙江省也提出，在2015年實現應急廣播全覆蓋。這些部署“上頂天、下立地”，使應急廣播走到公眾身邊，實現其公共性和服務性的基本功能。

7.科研力量加強

近年來，關于應急廣播的科研工作有了明顯加強。筆者以“應急廣播”為關鍵詞在知網進行搜索，共搜索到598篇中文文獻（分布統計見下圖）。從統計數據可以發現，我國對于應急廣播的研究力度在不斷增加，到2013年更是有了突破性的上升。這種變化與國家對于應急廣播的重視密不可分，科研力量的加強也為應急廣播今后的發展提供了智力支持。

三、我國應急廣播的未來展望

目前，我國應急廣播的組織架構已經基本搭建完成，全媒體信息網絡正在不斷向基層延伸。展望未來，今后的工作應該在以下幾個方面繼續推進。

（一）明確應急廣播的法律地位

目前，我國雖然已經制定了35件有關突發公共事件應對的法律、37件行政法規、55件部門規章和111件法規性文件， 但與應急廣播相關的內容卻只是散見其中，缺少一部獨立完整的法律來保障與協調。應急廣播名為廣播，其實是一個復雜多元的公共信息服務平臺，在組織層面上需要協調廣電、公安、民政、水利、氣象、地震、醫療衛生等多個不同歸屬、不同層級的職能部門，在動員層面上需要發動從中央到省市直至縣、區的各級政府，一旦運行起來，還必須保持系統的穩定、高效與安全。因此，亟需制定一部專門的法律來明確應急廣播的法律地位、運行主體和職責權屬，這是應急廣播良性發展的基本保障。

（二）加快省市縣級的應急廣播建設

據統計，目前與央廣合作開發應急廣播實驗工作的省區有河北、江蘇、四川、江西、廣西、福建和西藏等七處，僅占全國31個省級行政區域（不含港澳臺地區）的20%左右。也就是說，雖然國家級應急廣播體系已經初步形成，但是省市縣一級還有很大空白尚未覆蓋。近年來全球氣候變暖，各種極端天氣引發的氣象、地質自然災害大幅上升，應急廣播工作刻不容緩，必須要“加快推進省級應急廣播體系建設，帶動市縣級應急廣播建設，實現地方與國家級應急廣播系統的高效對接，真正發揮應急廣播的作用。”

（三）提升應急廣播的跨媒介傳播能力

互聯網正在深刻地改變著中國人的生活方式，手機等移動終端成為人們獲取信息的主要來源，社交媒體成為人們互動分享信息的主要平臺。“截至2015年6月，我國網民規模達6.68億，互聯網普及率為48.8%，手機網民規模達5.94億，網民中使用手機上網的人群占比由2014年12月的85.8%提升至88.9%” 。在這樣的環境下，應急廣播也應順勢而為，不斷提升技術手段，創新服務方式，將傳統媒體上的信息發布與社交媒體上的聚合互動融通在一起，提升應急廣播的跨媒體傳播能力。

（四）加強應急廣播宣傳教育

應急廣播是一種信息工具，只有在懂得使用它的人手里才能發揮作用。與日本、美國等國家相比，我國應急廣播建設起步較晚，普通民眾對于應急廣播比較陌生。因此，需要廣泛動員社會各方面力量，通過媒體宣傳、學校教育和社區街道等基層組織來普及相關知識，訓練使用技能，保證人民群眾了解應急廣播，在遭遇危難險急時能使用應急廣播。這也是應急廣播平時服務、戰時應急、平戰結合的工作策略的應有之義。

在2015年11月召開的第二屆中國應急廣播大會上，中宣部副部長、國家新聞出版廣電總局局長蔡赴朝同志要求：“早日建成統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系，更好地服務社會，服務人民。” 相信隨著法律制度的建設，技術手段的升級和宣傳教育的普及，應急廣播將會在創新中不斷完善，為社會和民眾打造一張可靠迅捷的應急信息安全網。

注釋

吳廷俊 夏長勇 《我國公共危機傳播的歷史回顧與現狀分析》，《現代傳播》，2010年第6期。

鳳凰網：http：//phtv.ifeng.com/program/fhdsy/detail_2011_11/15/10665052_0.shtml

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陳建云 陳穎 《一次反思自我引發改革的機會——“重大突發事件與新聞傳播學術研討會”綜述》，《新聞記者》，2003年第6期。

孫樹鳳 《新聞的力量——央廣“非典”報道啟示》，《中國廣播電視學刊》，2003年第7期。

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郎峰蔚 《臺網一體 打造廣播新聞的二度傳播平臺——回望中國廣播網〈大愛有聲 風雪同行〉專題》，《中國廣播》，2008年第4期。

溫秋陽 《應急廣播在新媒體時代的傳播策略》，《中國廣播》，2014年第3期。

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楊驍 《探索融媒體應急廣播發展之路》，《中國新聞出版廣電報》，2015年11月11日第1版。

《第36次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）網站，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/t20150722_52624.htm

（作者單位：中國傳媒大學播音主持藝術學院）

（本文編輯：饒雷）