協商共治：我國城市社區治理模式的可能選擇與構建

荀凱鵬 郭曉立

摘 要：“協商共治型”社區治理模式是將協商民主的理念、價值與當前城市社區治理現狀和發展需求相結合的產物，它具有其他社區治理模式不可比擬的特點、優勢，但也因現實的制約因素而缺乏充分發展和成熟的社會土壤，需要進一步采取措施幫助其更好構建。

關鍵詞：協商共治型；制約因素；構建

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0084-04

隨著網絡時代的到來，在當今的中國社會發展背景下，公民個人以及各種文體協會、行業團體等非政府社會組織的利益訴求已愈來愈不能被忽視，并可能在互聯網運作下形成具大的社會影響力，對政府部門形成壓力。如何把這些利益主體的合理訴求有效納入政府社會治理的規范化機制中，是基層政府進行社區治理面臨的嚴峻挑戰。若將協商民主的理念內涵融入城市社區治理，則可促進社區治理主體的多元、平等發展。把非政府主體的聲音納入到社區治理的過程中，提升社區治理過程的民主協商性和包容度，將推動我國城市社區治理模式向“協商共治型”發展，為當下城市社區治理模式轉型提供可能選擇。

一、“協商共治型”社區治理模式

所謂“協商共治型”社區治理模式，是指基層政府及其派出機構、社區居委會、社區社會組織、社區市場主體和社區公民等社區治理主體以平等身份共同參與社區公共事務的治理，通過相互間的溝通、對話和協商以達成一致共識來解決共同關切問題的社區治理模式。與其他的城市社區治理模式相比，它具有自己的特點。

（一）主體結構的去中心化和網狀化

社區治理主體結構的去中心化，是指在該模式中各社區治理主體地位平等，不存在中心主體和邊緣主體之分；網狀化是指，社區多元主體在橫向、多維的信息交互方式下形成相互交織的平面網狀結構。

在行政型、混合型和自治型城市社區治理模式中，社區治理主體的中心為政府部門或社區組織，這些處于中心地位的主體是社區治理中最積極的活躍者，也承擔著主要的社區治理任務。雖然在混合型模式中社區組織的力量和地位在不斷增強，但由于一方面政府并沒有在社區治理中全身而退的預設，另一方面社區組織目前還沒有能力能夠全方位接過政府在社區治理中的職責，因而政府部門依然處于“隱中心”地位。

另外，由于地位的不平等，主體間的信息交互方式更多地是縱向的，這樣情況下的主體結構會呈立體傘狀形。在“協商共治型”模式中，各主體地位平等，因而沒有主體居于具有主導力的中心地位，主體間的信息傳遞、互動是橫向的，任意兩個主體之間都有互動的可能，從而形成相互交織的平面網狀結構。這種去中心化和網狀化的主體結構有利于社區中各治理主體以平等的身份進行溝通、協商，在不受壓制的環境下表達出最真實的聲音。

（二）治理主體的較高參與性

治理主體的較高參與性，是指社區中的各個治理主體都能夠以較高的主動性、積極性參與到社區治理行動中。這一特點既是非政府治理主體的社區治理參與行為從形式走向真實的體現，也反映了各參與主體對這一模式的認可。驅使人們進行作為或不作為的內在動力是這一行為背后隱藏的意義或價值考量。任何一個理性主體在做出某一行為時，都會對該行為能取得的效果進行預想，當認為采取這一行為能夠實現自我預期的一定價值或意義時，他才會付諸行動；反之，就會表現出漠不關心、冷淡的態度。

在行政主導型或混合型的治理模式中，因自身能力有限且政府部門姿態強勢，非政府治理主體的社區參與行為存在力度不夠、效果不佳甚至流于形式的問題。這讓社區非政府治理主體認為自己在一定程度上充當了政府部門主導下宣示社區民主、謀求社區治理決策合法性的“政治花瓶”，因而降低了參與社區治理的積極性，更多地充當了社區治理中的旁觀者或局外人。在“協商共治型”模式中隨著社區治理主體間關系結構的轉變、重塑，非政府治理主體對自身參與行為所能達到的預期遠高于其他社區治理模式，他們相信自己采取行動會讓自己的利益訴求和主張得到保護、認可，因此，各個治理主體都能夠以較高的主動性、積極性參與到社區治理行動中，從而形成全員參與的良好局面。

（三）治理決策的高接受度

治理決策的高接受度是指，社區成員對社區協商治理過程中達成的決策有充分的認可和接受。任何一項公共決策能否最大程度地得到公眾的接受、認可和執行，取決于它是否最廣泛地代表、反映各方的利益關切。

在行政主導型或混合型等其他社區治理模式中，總會有個別社區主體的聲音被忽略或輕視，在社區治理決策的形成和確定過程中，其參與社區治理的話語權處于“失語”或微弱的狀態，不能充分地讓決策者感知到自己的利益訴求，因而最后的決策也得不到最廣泛的接受和支持。在協商共治型城市社區治理模式下的社區治理決策，從一開始的制定到最終的達成都處于向公眾開放的狀態下，社區中的各個利益相關主體都知曉這一決策所涉及的公共問題及其與自身的利害關系。不論其力量多么微弱，他在社區治理中的權力不會被剝奪，相應的權利會一樣受尊重和保護，在利益表達渠道暢通且有效的心理感知下，他們會主動、積極地通過預設的途徑向其他社區主體表達自己的訴求、主張，尋求外界的理解與支持，以盡可能地使更多人與自己保持一致意見，從而增強自身對決策形成過程的影響力，達到維護自身利益的最終目的。在這樣的背景和條件下，所有與社區公共問題相關的社區主體均能夠讓自己的訴求和意見，在社區治理決策的形成、確定中得到不同程度的體現，而最終決策或方案的達成必然是各方經過溝通協商、妥協互讓形成的結果。這種模式下達成的社區治理決策因其對不同聲音的廣泛接納、包容，更容易得到社區公眾的普遍接受和遵守。

二、我國推行“協商共治型”社區治理模式的可行性與制約因素

任何一種社區治理模式的形成與發展都需要與之相支撐的社會土壤作為基礎。協商共治型的社區治理模式在當下社會發展的背景下具備了生根發芽的基本土壤，但想要取得更高的發展空間，仍然要克服當前社會狀況下存在的諸多制約因素，培育更深厚的社會土壤。

（一）推行“協商共治型”社區治理模式的基礎

“協商共治型”社區治理模式的推行需要以政府部門管理理念的轉變，多元異質主體的形成，民眾權利觀念、參與意識的增強為基礎。經過30多年的改革開放，我國社會發生了很多變化。政府部門的社會管理理念經歷了控制、管理、治理的轉變，在與國家的關系結構中，社會力量從被政府管理的地位上升到了與其一同參與社會管理的主體地位，社會力量參與社會治理的主體地位得到國家的承認。建設服務型政府，強調政府應服務于社會、服務于人民和向社會購買公共服務，加強與社會部門合作的舉措都反映了這種轉變。另外，單位制的解體打碎了束縛人們流動的制度枷鎖。社會主義市場經濟體制的確立和經濟體制改革的進一步深入，使我國各種各樣的市場主體得到充分發展，社會結構由單一性、同質性向層次化、異質化轉型變遷，帶來社會主體的多元與利益的分化。在“傳統文化有所‘復興，西方社會思潮在改革開放的浪潮中快速涌流”[1]的背景下，民眾思想價值多元化發展也成為不可逆趨勢。總之，一個多元且異質的社會主體結構已形成。最后，在席卷全球的民主化浪潮的影響下，我國公民的自我主體意識被漸漸喚醒，權利觀念與參與意識不斷增強。“烏坎事件”、“廈門PX項目事件”等等群體性維權事件的發生與增多，都反映了民眾權利意識的覺醒和參與相關問題社會治理的強烈意愿。盡管他們多是以非制度性的方式參與社會治理，并在一定程度上僭越了法律底線，造成了社會正常秩序的混亂，但這正從另一方面反映了在基層治理機制中，構建協商平臺，設立暢通的利益表達渠道的重要性。

所有這些政府、社會和個人層面的變化不僅為在我國推行“協商共治型”社區治理模式提供了可行性并奠定了一定的基礎，同時這種變化本身也越來越呼吁一種更具開放性、妥協性和包容性的城市社區治理模式，而“協商共治型”社區治理模式所具有的主體結構去中心化和網狀化、較高參與性和高接受度的特點，恰與這樣的社會現實需求相契合。

（二）推行“協商共治型”社區治理模式的制約因素

1.社區主體間經濟資源占有差距對協商平等性和真實性的削弱

社會主義市場經濟制度在我國確立并經過了多年發展，經濟資源在各種社會資源中的重要性得到了極大的凸顯。而近10年來，我國的基尼系數一直高于0.4的國際警戒線，公民收入分配不平等現象嚴重。盧梭在其著作《論人類不平等的起源和基礎》中指出，財產私有制的產生及財富不平等的占有，是社會一切不平等包括政治不平等的根源[2]。與政治資源、教育文化資源相比，經濟資源的高流通性使其可與其他資源進行更為便捷的交換。美國政治學家科恩指出，盡管絕對的經濟平等肯定不是實行民主的必要條件，但另一方面，當經濟不平等的情況嚴重時，也不適于民主。這會使一些人的參與為另一些人所操縱、控制提供機會[3]。城市社區的治理主體既有基層政府代表的公共部門、社區居委會、社區社會組織等民眾自治組織，也有物業等私人部門和公民個人，他們在經濟資源占有上的差距或極端不均也會為主體間的經濟利益輸送提供可能，從而使民主參與下社區協商治理的真實性減弱。

2.社區結構的高異質性增加了成員間溝通、合作的難度

溝通、協調、合作是協商共治型模式下社區治理必不可少的元素，但對現在的城市社區居民來說卻很陌生。單位制社會管理模式的改革，使現行大多數城市社區成員的構成不再以同一單位的職工為主體，而是越來越多元、異質。住房供給制度市場化改革之后涌現出大量的商品房住宅區，更是加劇了這一現象。同一社區中的居民在教育經歷、工作內容、生活方式等方面的不同都在強化著他們之間的異質性而不是共通性，并增加了他們相互理解對方訴求的難度。總之，他們不再享有共同的生產環境和生活方式，彼此也不熟悉對方，他們在居住空間上地理相近但卻保持著相互的陌生。較少或根本就不存在的相互接觸、交流，使他們之間缺少足夠的熟悉和信任，社區成員間沒有建立起良好的社會情感關系網。這種陌生的情況下，再讓他們之間開展有效的溝通，使他們充分信任他人并與之合作、共商，就會面臨著不小挑戰。

3.價值多元發展對社區共同體意識的形成和達成共識的挑戰

塞繆爾亨廷頓在他的著作《變化社會中的政治秩序》中曾寫道：現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂[4]。處于向現代化轉型發展中的中國正面臨著諸多不穩定因素，社會大眾價值觀念多元發展所造成的思想混亂甚至失序便是其一。這種多元不僅表現在宏觀的社會整體層面，也體現在微觀的每個社會個人身上。處于社會結構不同階層中的社區居民其價值訴求也自然是多元的，而越多元就越容易有沖突、對立并削弱社區成員的公共理性和共同體意識。具體表現為，在社區公共事務的治理行動中，他們很容易表現出極強的個體理性，思考問題、提出訴求以最大程度地滿足自我利益為目標追求，缺乏對社區他主體合理利益和社區公共利益的恰當、充分考慮。而公共理性和共同體意識卻要求社區成員追求恰當的自我利益，即在考量他人利益或公共利益的背景下追求自我利益，這有助于社區成員修正自己的利益偏好，以達成社區治理的共識性決策。“當文化成員吸收他人的新理性與新正當性的時候，開放和多元的公共論壇也必然會改變他們的信仰和認同。”[5]“缺乏公共理性的整合和凝聚的協商民主實踐僅僅是價值的‘集聚，難以實現價值‘轉換，缺乏包容精神和價值的轉化也就難以形成真正的、廣泛的社會共識。”[1]“缺少共識，沒有達成一致，就無法形成合法的決策。”[6]可見，社區成員價值的多元化，對居民公共理性和社區共同體意識的形成帶來了挑戰，增加了社區成員之間進行必要妥協以達成共識的難度。

三、“協商共治型”社區治理模式的構建

“協商共治型”社區治理模式圍繞社區公共問題的治理而展開，起于協商議題的提出，以各治理主體間協商、互動、溝通達成共識為中心，終于執行共識和決策目標的完成。

（一）形成協商議題

協商議題由不同的社區主體提出相關問題經社區協商議事會整理轉化而來。社區協商議事會由各社區治理主體推選的代表組成，其主要職責是接受社區居民或其他組織提出的與社區相關的公共議題，整理形成正式的協商議題，并在社區范圍內進行公告（如圖1）。

（二）主體間互動協商并達成共識

知曉議題后，社區各主體圍繞協商議題表達自身的利益主張，并與其他主體展開充分的交流、溝通，以了解對方的立場。在相互的互動過程中，每個主體都可能對自己原先的利益訴求進行修正以獲得其他主體的支持，也可能說服其他主體改變他們的立場轉而支持自己。為了擴大自己的聲音，以及維護必要的參與秩序，社區居民個人可以依托居委會等社區自治組織平臺來參與治理。同時，對其維護居民利益的行為進行監督。街道黨委則可以通過對街道辦、社區黨支部等黨組織的影響來輸出自己的聲音，并對其的參與行為進行必要的監督（如圖2）。

（三）執行決策實現治理

共識與決策形成后，各相關主體依照決策內容協力執行，完成決策目標，從而實現社區的協商治理。在執行的過程中，社區主體間可以進行相互監督，街道黨委可以通過下轄的社區黨支部進行間接監督，社區居民則可以對所有社區主體的行為進行監督（如圖3）。

執行過程中出現的問題可以再次提交社區協商議事會，開始新的治理循環。通過議題的提出，圍繞議題展開協商達成共識，最后執行共識、決策，構建起“協商共治型”社區治理模式的主要運行過程。

四、推行“協商共治型”社區治理模式的完善措施

（一）充分發揮再分配調節收入分配差距的作用，降低社區協商中利益輸送的可行性

現行城市社區的多元發展態勢是一種全方位的多元，既體現在社區治理方面，如治理模式、主體、方式的多元，也體現在社區成員上，如就職行業、教育背景、資源代際傳遞等方面的多元差異。而后者的多元差異發展會使社區成員在各種社會資源占有方面的差距變大，出現社會地位上的層次劃分。市場化和貨幣的一般等價物特性使得經濟資源具有其他社會資源不可相比的重要地位。處于經濟資源匱乏狀態下的部分社區居民出于各種原因，會被動或主動地出讓自己在社區公共事務治理中權利，以換取一定的經濟利益。這一在經濟邏輯下合理的行為卻會削弱社區協商治理中部分居民意見表達的真實性，使社區協商共治的初衷和價值追求異化，同時也使經濟資源貧困的社區居民在政治資源上再陷于貧困。這種情況最容易發生在社區中處于社會底層的貧困居民，而扶貧、脫貧卻是政府社會職能的一部分，也是政府部門再分配應作為的地方。

稅收、社會保障和轉移支付是再分配的主要手段，是政府調節社會財富分配、調控社會財富分配差距過大的重要方式。對于經濟貧困的群眾，政府也可從以下方面著手，以通過增加經濟收入來源或減少支出來擴大他們的經濟資源存量。稅收方面，貧困群體創業或個體經營時給予稅收政策的優惠，也可對吸收貧困人員就業達一定員工比例或數量的企業給與稅收優惠。社會保障方面，進一步調整、優化政府財政支出結構，增加對社會保障事業的資金投入。健全最低生活保障制度，建立與經濟發展水平和物價變化聯動的最低生活保障標準。轉移支付方面，完善對困難群體的補助、補貼和幫扶制度，減少他們的直接經濟支出。

（二）充分發展社區社會組織，實現社區分化、異質結構的重整

社區社會組織是社區居民圍繞特定主旨、目標，如社區環境衛生、社區公益等自發組織成立的公民間自治團體。這些組織的存在和充分發展為社區中解構了的、高異質性的、原子化的居民，根據自身關注的興趣和利益偏好進行聚合提供了組織平臺和對話空間，在某種程度上實現了松散狀態下社區居民結構的重新整合。從而在異質性中發現成員的共通性，通過相互交流、溝通和合作機會的增加，緩解由差異造成的不理解和緊張關系，促進信任。

社區社會組織的發展可從以下幾方面著手促進。第一，政府部門方面，要樹立科學的社會——政府觀念，正確認識政府與社會的關系，徹底摒棄過時的全能政府觀，樹立服務型政府理念，清除社會組織發展的思想障礙。第二，深化政府職能轉變，合理確定政府職能范圍。有序放松政府部門對社會組織的管制，把更多適合由社會組織承擔的職能放回社會，鍛煉并加強社會組織獨立承擔社會職能的能力。第三，改革創新社會組織管理方式。改變依靠政府指令、命令的方式管理社會組織，尊重社會組織的獨立地位，加強雙方的合作、協商。允許、鼓勵社會組織通過合法方式向社會籌措資金，從而弱化其對政府部門的資金依賴，增強自身的獨立自主性。第四，加強有關社會組織的法制建設，完善相關法規，不僅依法管理社會組織，也依法保障社會組織合法開展活動、參與社區治理的權利，使社區社會組織的管理和發展法治化、規范化。

（三）加強社區居民公共理性和社區共同體意識的培育

公共理性是相對于個體理性而言的，一個具備公共理性的公民能夠以不損害或增進公共利益的方式追求自身利益。社區共同體意識是指，社區居民能夠把社區視為一個利益共同體，并樂于參與社區公共事務，維護社區共同利益。這源于社區居民對社區的情感認同和歸屬。“邁克爾·沃爾澤指出，對公共事務的關注和對公共事業的投入是公民美德的關鍵標志。有美德的公民還是樂于助人的、相互尊重的和相互信任的，盡管他們在具體事情上的意見并不一致。公民共同體絕不是沒有沖突的，但他們對他們對手的觀點是寬容的。”[7]可見，社區居民的公共理性和共同體意識，對于他們突破自我局限，在多元價值追求下達成共識具有重要的促進作用。

首先，可以在社區公告欄和社區網絡論壇上開展以社區信息介紹為中心的社區講堂活動，將社區的成員狀況、社區組織的發展情況和近期活動等信息進行公開和更新，使社區居民加深對社區各個方面的了解、認識，使他們感受到自己與社區間的聯系和存在，意識到社區公共利益的實現對其個人的利益追求是有益的。另外，還可以依托社區居委會、社區社會組織等社區自治組織的平臺，鼓勵、引導社區居民積極參與社區選舉、社區協商等各類社區公共事務，鍛煉他們追求自我利益時從公共理性角度思考問題的素養，增強他們在社區中的主人翁感覺和作為社區一員的成就感、自豪感。長此以往，社區公民的公共理性和共同體意識就會發生逐漸的積累，并不斷得到形塑。

參考文獻：

[1] 劉海軍.協商民主：當代中國社區治理現代化的新理路[J].哈爾濱學院學報，2016，（1）.

[2] 讓·雅克·盧梭.論人類不平等的起源[M].高修娟，譯.上海：上海三聯書店，2014.

[3] 鄧元時，李國安.政治科學原理[M].重慶：重慶大學出版社，2011.

[4] 薩繆爾·P·亨廷頓：變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，2008.

[5] 詹姆斯·博曼.公共協商：多元主義、復雜性與民主[M].黃相懷，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[6] 吳光蕓，李建華.協商民主理念下的社區治理[J].四川行政學院學報，2010，（6）.

[7] 羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.