政府規(guī)制與利率市場化的關系探究

唐凱

摘 要：通過分析利率管制在中國改革開放過程中對經(jīng)濟發(fā)展的作用，揭示政府規(guī)制與利率市場化的關系。利率市場化不是單純地放松政府規(guī)制，也不是完全地脫離政府規(guī)制，而是內生于市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時又是在政府外在規(guī)制下進行的系統(tǒng)性工程。在市場剛剛形成的時候，政府可以通過適當?shù)氖侄蝸砀深A市場；當市場逐漸長大成熟時，政府應該轉變職能，讓市場在資源配置中起決定性的作用。

關鍵詞：政府規(guī)制；利率管制；利率市場化

中圖分類號：F832.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0001-02

引言

利率市場化一直是中國金融改革的重要課題。回顧30多年的改革開放，中國實行的是“摸著石頭過河”的漸進式改革，利率市場化改革也不例外。1983年，國務院授予人民銀行在基準貸款利率基礎上上下各20%的浮動權。1996年，為減少企業(yè)的融資成本，貸款利率的上浮幅度由20%縮小為10%，浮動范圍僅限于流動資金貸款。1998年，金融機構對小企業(yè)的貸款利率上浮幅度由10%擴大到20%，大中型企業(yè)貸款利率上浮幅度保持10%不變。1999年，縣以下金融機構和商業(yè)銀行對中小企業(yè)的貸款利率上浮幅度擴大到30%，但對大型企業(yè)的貸款利率上浮幅度仍為10%，國務院確定的512家大型國有企業(yè)貸款利率不上浮。同年10月，人民銀行選擇了風險相對可控的機構間批發(fā)市場進行利率市場化的初步嘗試，允許商業(yè)銀行對保險公司試辦大額協(xié)議存款，利率水平由雙方協(xié)商確定。2002—2003年，協(xié)議存款試點的存款人范圍逐步擴大。2004年，人民幣存貸款利率過渡到“貸款利率管下限、存款利率管上限”的階段。2012年6月將存款利率上限放寬至基準利率1.1倍。2013年，人民幣貸款利率取消下限管制。①

從政府直接制定利率水平到政府管制存款利率上限，中國的利率管制基本經(jīng)歷了由嚴到松的過程。那么，作為政府規(guī)制金融產業(yè)的重要手段，利率管制對于經(jīng)濟發(fā)展有哪些作用？政府規(guī)制與利率市場化之間是什么關系？這是本文要探究的問題。

一、利率管制與經(jīng)濟發(fā)展

（一）政府規(guī)制

利率管制是指國家將資金利率調整到高于或低于市場均衡水平的一種政策措施，是政府規(guī)制金融產業(yè)的一種重要手段。政府規(guī)制（government regulation）的定義有很多，但歸根結底就是政府制定一定的規(guī)則，對社會主體（企業(yè)或者公民等）的選擇進行限制。對于剛剛從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的中國，市場無疑是一個新生事物，與強大的政府相比，雖充滿活力卻又脆弱不堪。結合中國實際，陳富良（1999）提出，中國改革開放以來的政府規(guī)制一方面是對市場失靈的回應，一方面是經(jīng)濟系統(tǒng)的內生變量，是市場發(fā)展的需要。李郁芳（2002）通過比較美國、日本和中國的政府規(guī)制行為，認為我國同時面對著市場制度不完善所產生的失靈和市場功能缺陷所帶來的失靈，因此政府的規(guī)制行為既要有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，又要克服市場的內在缺陷。可見，在改革開放的初期，政府規(guī)制有一個重要的功能，那就是促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。

那么，我國的利率管制在改革開放中究竟起到了哪些作用呢？

（二）利率管制的作用

利率是資金流動性的價格。對于存款者來說，利率是放棄資金流動性的補償。對于貸款者來說，利率是獲得資金流動性的成本。而銀行作為中介，賺取的是存貸利差。我國管制的利率主要是存貸款利率。中國政府通過行政的力量壓低存貸款利率，控制重點企業(yè)（主要是國有企業(yè)和國有銀行）的資金成本，并維持金融體系的穩(wěn)定，從而促進經(jīng)濟增長。

但是，隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，利率管制的負面作用日益凸顯。第一，政府制定的利率無法真實反映市場資金供求關系，不但降低了資金配置效率，還扭曲了信貸市場與同業(yè)拆借、債券、股票等金融市場的利率傳導機制，同時也降低了宏觀調控政策的有效性。第二，利率管制使銀行傾向于對有政府信用擔保的大企業(yè)、大項目融資，為中小企業(yè)融資的意愿較低，導致了正規(guī)信貸市場和地下金融市場利率“雙軌制”，增加了金融系統(tǒng)的風險。第三，利率管制導致“低利率”或者“負利率”，一方面刺激了投資需求，特別是高風險高回報項目的信貸需求，引起信貸配給、資產泡沫和產能過剩；另一方面對普通居民的財富造成侵蝕，不利于縮小貧富差距。

因此，當利率管制越來越不能適應生產力發(fā)展甚至限制生產力發(fā)展的時候，中國政府逐漸地放松利率管制，推進利率的市場化。

二、政府規(guī)制與利率市場化

利率市場化（liberalization of interest rates）又稱利率管制的放松或者解除（deregulation of interest rates）。前者強調的是利率由市場資金供求關系決定，后者強調的是政府或者貨幣當局放松或者放棄對利率的直接控制或限制。兩者是一體兩面，應該同時結合起來，才能真正理解利率市場化的內涵。

（一）利率市場化不等于完全脫離政府規(guī)制

從理論上講，利率市場化是由資金市場供求決定利率水平，但關鍵是，利率水平要使市場均衡，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，前提是市場不存在交易成本。科斯定理告訴我們，當產權明確界定的時候，不存在交易成本。在現(xiàn)實世界中，產權的界定需要制度，而制度的執(zhí)行往往需要政府的強制力。脫離政府規(guī)制的利率市場化并不一定能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，可能還會帶來嚴重的后果。20世紀70年代開始末至80年代初，阿根廷、烏拉圭和智利等拉美國家為了促進經(jīng)濟的增長，實行了激進的金融自由化改革，其中就包括在很短的時間內取消利率管制，反而造成經(jīng)濟的衰退。

因此，利率市場化并不等于完全脫離政府規(guī)制，只不過是間接調控和宏觀管理取代了直接調控和行政干預。

（二）放松或者取消利率管制不等于利率市場化

放開人民幣存貸款利率上下限管制不等于利率市場化。利率市場化是一個系統(tǒng)工程，需要各種體系相互配合。建立利率的形成機制比單純的放松或者取消利率管制更重要。而利率形成機制的建立，涉及基準利率體系建設、貨幣和債券市場完善、資金供求主體財務約束硬化、宏觀調控機制成熟等。如果沒有系統(tǒng)性的配套機制，即使放松或者取消利率管制，所形成的利率水平不僅不能實現(xiàn)資源的合理配置，還可能導致嚴重的金融危機。阿根廷、智利、烏拉圭等拉美國家就是前車之鑒。

可見，單純放開利率管制并不能真正實現(xiàn)利率市場化，還需要穩(wěn)定的宏觀環(huán)境和完善的市場機制等條件，而且選擇合適的放開時機和速度也非常重要。

三、中國政府與市場

（一）中國利率市場化

中國的利率市場化改革不是孤立的過程，而是與其他改革相互影響，相互促進，共同發(fā)展。自從改革開放以來，中國政府為利率市場化做了大量的工作。調整利率結構，理順利率關系，制定《中國人民銀行法》、《票據(jù)法》和《商業(yè)銀行法》等法律，完善再貼現(xiàn)、準備金制度和公開市場操作等間接性調控工具，放開銀行間同業(yè)拆借市場利率和債券市場利率，培育市場基準利率等，這些都與放松存貸款利率管制相配合，推進了我國利率市場化的進程。

同時，逐漸成長起來的市場也是推動利率市場化的不可忽視的力量。債券、股票和外匯等市場拓寬了民眾投資理財和企業(yè)融資的渠道，金融創(chuàng)新工具使銀行突破了政府的利率管制，提升了金融機構的風險定價能力，從而倒逼著政府進行利率市場化改革。

（二）政府與市場

中國改革開放以來的利率市場化是內生于市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時又是在政府外在規(guī)制下進行的。市場經(jīng)濟的內生規(guī)則可以拓展我們交換的范圍，使我們漸漸超出家庭、族群、部落、民族和國家等組織的界限。然而，當市場規(guī)模越來越大時，違約等敗德行為就會增多，市場的外部性就會逐漸顯現(xiàn)，這時就需要掌握強制力的政府來規(guī)制市場主體的行為。當政府規(guī)制的成本小于市場外部性的成本時，實行政府規(guī)制就是值得的。

時至今日，中國的貸款利率已經(jīng)完全放開，唯有存款利率上限還未放開，而這是利率市場化改革中最核心的環(huán)節(jié)。在當前國有銀行壟斷的借貸市場，一旦存款利率放開，存貸款利率很可能同時上升，中小型企業(yè)就要同時面臨融資難和融資貴的問題，不利于經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在推進存款利率市場化的同時，還應該取消行業(yè)進入壁壘，允許民間資本進入銀行業(yè)。可喜的是，國務院已于2013年出臺《金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級指導意見》，允許民間資本設立自擔風險的民營銀行。再加上余額寶等理財產品的出現(xiàn)，吸收了大量的銀行存款，又將進一步推動存款利率市場化。

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[責任編輯 柯 黎]