淺談PPP模式下投資建設項目合同風險與防控措施

孫俊

摘 要：當下，PPP模式在我國進入了發展的新階段，被政府視作打破政府壟斷和地方債務的一把利劍。PPP作為一種投資建設形式，實施過程中會必然會存有一定的投資風險。合同管理成為影響PPP項目建設規避投資風險、順利回購資金的決定性因素。因此，在PPP項目實施過程中應做好合同風險防控，降低資金回購風險。

關鍵詞：PPP項目 合同管理 資金回購 規避風險

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）07（a）-0131-02

1995年，廣西來賓B電廠BOT項目的獲批是我國PPP模式的首次嘗試，此后BT、BOT等投資模式在交通、能源、市政公用等各領域得到廣泛推廣運用。根據發改委、財政部等系列文件要求，中央政府鼓勵的PPP模式，與以往實施模式相比，PPP模式下項目往往具有建設規模大、投資巨大、建設周期和資金回收期長等特點，如何在PPP模式中維護參與方資本和自己的合法權益，提高抗風險能力，特別是通過合同風險防控確保資金按時回購，合理科學分擔風險，是個值得研究的問題。

1 PPP項目投資建設模式介紹

世界各國對PPP解釋理解不盡相同，結合國內政策文件及應用現狀，PPP可以分為外包類PPP項目、特許經營和私有化三類。參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司及專業機構等。國內常見的PPP模式有四類：建設—運營—移交模式（BOT）、轉讓—運營—轉讓模式（TOT）、改建—運營—移交模式（ROT）、建設—擁有—運營（BOO）。

筆者以BOT模式舉例解析PPP投資建設模式：BOT模式是指社會資本承擔新建項目設計、融資、建設、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后將項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式，社會資本通過政府或使用者付費實現投資運營回報。在BOT模式下，社會資本一般要求政府保證其至少要高于投資收益盈虧零界點，在投資期內，如無法達到該標準，政府應給予額外補償或者補貼。BOT的合同期限一般為20～30年。

2 PPP模式合同風險分析

近年來，地方債務政府債務規模不斷擴大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺公司在實施基礎設施項目建設中所形成的債務。PPP模式作為一種融資建設的方式，保障在建及新增基礎設施項目推進，實現經濟穩步增長，同時能有效管控地方債務規模，但給投資方社會資本帶來了不可避免的投資風險，結合當前形勢分析一般PPP項目具有以下合同風險。

2.1 審批風險

PPP項目從立項到竣工所有審批程序，涵蓋眾多流程：立項審批、規劃設計、建設工程報建、建設工程竣工驗收等，涉及的報批審批部門有發改委部門、環保部門、國土部門、規劃部門等。由于PPP項目本身特點使得審批程序更加復雜，立項周期也變得漫長，加之政府有關部門批復之后，項目的性質和投資規模再調整手續繁雜，勢必給項目的正常運作帶來阻力和障礙，進而產生審批風險。

2.2 決策失誤風險

決策失誤一般指的是政府決策失誤。近些年來，PPP相關法規政策陸續出臺，PPP模式被政府授予減輕地方政府壓力的重要使命。此種背景下，必然會導致一些拍腦袋決策的PPP項目上馬，為了上PPP項目而上PPP項目，社會資本亦會出現“跟風”現象，如加大投入或者起步涉足自身不熟悉的PPP投資市場。基于此，作為“領頭羊”的政府決策顯得尤為重要，政府決策程序的不科學、缺乏PPP項目運作實戰經驗、前期調查研究不足等導致項目決策失誤的風險加大。社會資本本身認識不足，受外部投資環境影響等因素導致的決策失誤也加大了這種風險。

2.3 收益分配風險和社會信用風險

PPP項目本身具有不可控性，加之合理定價機制尚不完善，社會資本的盲目自信導致的判斷不足等因素，使得相關協議中對歸屬于私人資本的收益未補充增加“可調整、可補償”的原則性條款，或者追償機制描述不清、權責劃分不明晰等導致虧損嚴重或者暴利，產生收益分配風險。這一不合理的現象出現，必然導致雙方（注：PPP項目的社會資本很大一部分是地方國有企業和中央企業）社會公信力層面的損失。

2.4 成本控制風險

PPP項目具有建設周期長、投資巨大和技術要求較高等特點，且往往受到諸多不明確干擾因素的影響：項目初始設計階段未考慮目標市場定位及利潤實現方式，導致投入的原材料、生產費用、人工成本等高于同行業水平，或者在投資過程中缺乏有效的成本控制手段，使得喪失最基本的市場競爭力，導致項目交（竣）工即成爛尾工程；或者預防控制措施不足，導致整個工程項目的進程受阻，投資期限延長，計劃外投資成本加大，使投資目標不能順利達成，進而加大投資風險；另外地方保護主義的存在使外來投資者必須選擇當地材料供應商或建筑商等情況，都會間接增加成本控制風險。

2.5 質量控制風險

項目建設質量是PPP項目投資成功的前提，PPP項目質量要符合“顧客”的要求，否則種種可預期或者不可預期的原因可能會導致“產品”質量下降或者根本不符合“顧客”要求，影響到PPP項目建成后運營、移交及投資者的資金收回，常見的質量風險有“偷工減料”、返工、施工單位的資質能力、技術設備、施工管理水平把關不嚴等。

2.6 資金回購風險

長期以來，政府與市場的界限不清，政企合作主要靠“一只看不見的手”在操控布局，部分PPP項目投資市場存在失靈現象。作為PPP項目主導者，地方政府處于供方強勢狀態，“制式合同”觀念強烈，但履行合同意識不強。沒有年度預算或者年度預算支付不足使得PPP項目的長期補貼難以保證；政府換屆更使得合同持續性無法保障，目前對拖延付款、不付款行為尚未形成有效機制；當現實發生時，在后續補充協議的簽訂上，投資者常處于弱勢位置，正是這種循環現象造成了資金回購風險。

2.7 不可抗力風險

采用PPP模式運作項目存在不可抗力風險。不可抗力包括重大的自然災害，還包括戰爭等不能由PPP項目合同當事人預見等社會因素。不可抗力事先不能預測，如果不采用科學合理的方式規避與分擔，后果將不堪設想。

當下國家大力提倡“一帶一路”發展戰略，給中國企業“走出去”帶來了無限機遇，“走出去”必將會涉足投資建設“PPP”（此PPP可廣義理解）項目，且“一帶一路”沿線國家多處于亞非歐地緣政治敏感區和風險集中帶，社會不穩定因素很多。這些存在的不可預見的“不可抗力風險”會給PPP項目運作帶來極大的風險。

3 合同風險防控措施

PPP項目投資方為確保項目合同履約等管理正常有序進行，保障項目順利開展，主要應從以下幾個方面采取措施。

3.1 做好市場調查

PPP項目投資建設前，政府部門和社會資本都要進行充分的市場調查，可以共同聘請獨立的第三方機構編制項目可行性分析報告。社會資本不要將本屆政府的承諾作為市場的實際發展導向，政府部門也要獨立地進行市場的調查工作，不要盲目做出決策，應做出科學合理分析，進而做出符合市場實際情況的決策。

3.2 提高企業自身實力

在當前PPP模式下，建筑市場正在發生翻天覆地的變革，相比傳統建設工程項目，PPP項目對參與方企業提出了更高的要求，PPP模式要求建筑企業進一步提高對全產業鏈資源的整合能力，具備多項能力：投融資、規劃設計、成本管控、質量管控、信息管控、運營管控等。作為PPP項目參與的主體，社會資本應積極適應當前及未來政策調整及市場發展趨勢，不斷優化產業結構、提高自身實力，這樣才能在未來PPP項目實施過程中積極應對解決各類風險，保障項目合同順利執行。

3.3 籌劃風險分擔

嚴格來說，風險分擔不能減少特定事件諸如戰爭、自然災害等風險的發生概率，但是可以降低風險發生后的損失和風險管理成本，合理的風險分擔有利于促進PPP項目建設，使項目各參與者在項目全生命周期內更加積極、謹慎理性履行合同義務。在風險的分擔方面，對于地方經濟發展政策風險等方面的風險，政府部門的控制力強于社會資本，應由政府部門提供擔保。另外，經協商，社會資本可承擔此風險合理范圍內的損失，必要時在將來政策好轉后，由政府加以追償；對于融資風險、市場風險等，社會資本更有控制能力，而且與其投資盈利息息相關，應由社會資本承擔。

不可抗力風險由于各參與方均不能預見，沒有控制能力，比如自然災害、戰爭等風險。PPP項目合同當事人可以約定特定環境下交通管制、政策保護條款、材料價急劇變化額外補償等來加以規避。一般情況，只能將此風險轉移給保險公司。

3.4 科學匹配風險和收益

PPP項目風險和收益匹配應遵循對等原則：即按風險與回報相對等原則進行分配，承擔風險一方對于間接制造風險方或者說控制風險一方應有更大的經濟利益補償。PPP項目政府方和社會資本在合作中的作用不同，在不同的階段承擔的權利義務不同，特定時期創造的價值不同。項目需按照風險與回報相符合的原則來合理分配。

3.5 完善政府契約配套政策

政府在整個市場中的地位，使得PPP項目在一定情況下不是靠市場、契約來約束。基于此，PPP項目建設過程中首先要建立運行規范的全過程動態監管流程，置參與各方的“權利和義務”于陽光下，真正維護PPP項目各參與方利益。

當下，PPP項目各方應依托國家PPP綜合服務平臺，遵從契約精神，一旦出現問題可依章依法辦事。同時，應加強PPP項目準入環節監管和審批，沒有納入財政預算的、沒有回購資金兜底的，應“一票否決”。PPP項目參與方可引入第三方進行PPP項目專項回購資金監管、甚至托管，確保PPP項目回購資金按合同約定支付。

4 結語

在PPP項目實行過程中包含的風險多種多樣、紛繁復雜，該文主要研究合同管理方面的風險防控，其實要做好PPP項目的風險管理不能放過任何一個風險，必須對項目整體風險進行詳細分析、綜合科學評價，大膽探索，積極實踐，只有這樣才能減少或者避免合同風險。隨著PPP項目推廣運用，其將成為我國市場發展的“新常態”，相信對其的研究將會更加深入，實踐也會趨于成熟完善。

參考文獻

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