依法治國視域下政府行政問責制研究

摘 要：責任型政府建設是深化行政管理體制改革的必然要求，同時也是現代民主政治發展的應有之意。規范政府行政問責制度設計將有效的保障和推進行政管理體制改革進程，推動依法治國向縱深化方向發展。行政問責制度具有理性的價值模范作用，當前我國行政問責制在法律、程序、方式、范圍和思想理念層面還存在問題，從依法治國視域來看，我國政府行政問責制度的完善與發展需要進一步深化行政管理體制改革、健全行政問責法律體系、加強行政問責配套制度建設。

關鍵詞：依法治國；行政問責；行政管理；體制改革

一、行政問責制

1.行政問責制的內涵

行政問責制是政府行政管理體制中，為了維護行政秩序、提高行政效率、避免行政失誤、保障行政相對人合法權益，由行政機關監督部門、社會公眾、社會團體以及新聞媒體依法對行政機關的行政決策行政行為、行政權責等進行監督和追責的行為。

行政問責的主體包括同體問責和異體問責兩種，異體問責是政府行政問責社會化的一個發展趨勢。從行政問責的客體來看，主要是指“向誰問責”、“問誰的責”，主體與客體之間的界定是行政問責制實施的基礎和前提。

行政問責的范圍，主要包括了行政機關及其工作人員在行政執法過程中的法律責任、政治責任、行政責任和道德責任等。

行政問責的程序，指的是“如何問責”。從當前我國政府行政問責的程序來看，主要包括兩種，一是常態化的聽證質詢，二是行政追責，與之相伴的包括監督、調查和權利救濟。

行政問責的結果是依據行政問責的具體事實，根據問責程序的相關規范性要求，依法追究行政問責客體的責任，包括法律責任、行政責任、政治責任和道德責任等。

2.行政問責制的功能價值分析

從行政問責制度的功能價值來看，我國行政問責制度具有監督與糾偏功能、懲處與教育功能、引導與評價功能。

（1）監督與糾偏功能。在行政問責的制度設計中，監督和糾偏是其所具有的兩大基本價值。一方面，權利的行使需要監督，行政權利直指民生，亂作為、不作為都是對權利本身和受益者的傷害，行政問責將常態化的權力運行監督和即時性的權利責任追究相結合，權責明確。另一方面，行政行為的過程性因素繁多，行政目標的期望設定與預期構成不盡相同，常態化的行政問責機制對行政過程中的不合理因素進行質詢和改善，能夠起到糾偏的實效。

（2）懲處與教育功能。懲處與教育功能是行政問責制的另一個重要功能價值。對于行政決策和行政執行中的失誤，在對社會公眾利益造成不同程度傷害的同時，行政決策者在做出決定之前理應進行理性和全方位的考量論證，對于決策失誤，決策者應當承擔因決策不力帶來的損失，這就是行政問責的懲處機制。同時，通過設立行政問責制，將懲處功能引入到該機制的內在邏輯中，對于類似行政行為起到一定的宣傳督導和教育功能。

（3）引導與評價功能。行政問責制的另一個功能價值在于引導和評價。行政決策和行政行為失誤的責任歸屬在于政府機關及其負責人，行政問責制度的設立能夠正確引導行政決策和行政行為避免失誤，朝著最大公益性的方向出發。同時，也可以作為考核評價行政機關行政行為的一個重要指標。

二、依法治國視域下行政問責制度存在問題及新要求

從我國政府行政問責制的發展軌跡來看，我國逐步建立健全完善的長效型的行政問責機制，問責督查制度得到了有效的實施，動態化的行政問責機制有效的保障了行政問責效力，同時，進一步拓展行政問責的范圍，由同體問責向異體問責轉變，行政問責文化體系逐步完善，對政治責任和道德責任的問責進一步強化，行政問責的程序進一步規范化，通過規范性條例的形式推動了政府行政問責制的制度化和執行力，有效的保障了行政問責的效能。

1.行政問責制度存在的問題

我國逐步建起了相對完善的行政問責制，從行政問責的實施和保障來看，還存在一些不足，主要表現在法制、程序、方式、范圍和思想層面。

（1）法制層面。依法行政和行政問責都是依法治國的必然要求。自2003年“非典”以來，相繼出臺了多個行政問責規范性文件，如《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《公安機關追究領導責任暫行規定》等，行政問責制度也從起初的追究重大安全事故拓展到了追究濫用行政職權和行政不作為的責任。但從立法形式來看，有關行政問責制的全國性法律法規尚未建立，法律位階低、問責標準不統一、懲處力度不一致等影響著行政問責的統一性和規范性。同時，從當前現有的問責規范文件來看，違法違紀的行政處分所占行政問責比例大，更為廣泛意義上的行政問責制未建立。

（2）程序層面。問責程序是行政問責制得以有效性實施的重要保障。一方面，行政問責的實現需要法律層面的程序性規定，通過“法律程序問責權力”①，而從當前的問責程序來看，由于缺乏相應的法律依據，因此，大多數情況下還是“權力問責權力”，這就大大增加了行政問責的隨意性。與此同時，從當前我國行政問責程序的制度設計來看，缺乏可操作性，籠統的問責程序抑制了行政問責的執行力和生命力。

（3）方式層面。行政問責的方式既包括主體問責也包括異體問責，但關鍵在于異體問責②。異體問責是由行政機關以外的問責主體，包括人大、新聞媒體、檢察機關、審計機關、第三部門組織而組成的問責主體。這種行政機關外部監督問責主體有效的保障了行政問責的有效性。從當前我國行政問責的方式來看，大多數是行政機關體制內“自上而下”的同體問責形式，人大問責、司法問責、新聞媒體問責受到制約，問責方式不完善。

（4）范圍層面。行政問責制度的范圍指的是對問責客體的哪些行為問責，即“問什么”。從當前我國行政問責制度的范圍來看，主要集中于對重大安全事故的問責，而對于關涉范圍更加廣泛、社會公眾利益需求指向更加明確的行政效率、行政不作為、用人不當、決策失誤等的問責相對較少。同時，行政問責的范圍缺乏統一的標準，問責范圍的規定籠統模糊，缺乏具體操作性，制約了行政問責應有的效果發揮。

（5）思想層面。行政問責的行政文化和政治氛圍對于行政生態環境中行政問責制度的建設具有重要的引導性作用。我國傳統的政治文化中，自主意識和參政意識相對匱乏，公務員隊伍中的行政道德觀念和責任意識亟待提升，問責勢必會關涉到“人”，加之法制意識和政治民主意識的缺乏，使得行政問責男貫徹、難執行。

2.依法治國對行政問責制的新要求

法是治國之重器，良法是善治之前提，依法治國對政府行政問責制提出了新的要求。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建立依法制約和防止權力濫用的系統性、全方位、無縫隙的社會主義法治體系。全面推進依法治國要求行政機關深化行政管理體制改革，嚴格界定政府公權力與私權利之間的界限，以提高行政效率主要抓手，面向普遍的、大眾的、最為廣泛的社會公共服務體系，加強行政問責制度建設，通過建立健全行政問責法律體制，明確行政問責的方式、范圍、程序規范、承擔后果，推進行政問責體系的規范化、統一化建設，為政府行政管理體制改革創新提供源源不斷的動力。因此，依法治國視域下的行政問責制需要嚴格的法律規范、嚴密的制度保障、嚴苛的執行力度。嚴格的法律規范需要進一步完善行政問責制的立法保障，提升立法位階，改變原有的“權力問責權力”的問責機制，重新構建新型的“立法程序問責權力”的問責機制；嚴密的制度保障需要理性規劃和確定行政問責的方式、范圍、程序、應承擔后果，嚴格遵照行政問責制度進行問責，保障行政問責的規范性、統一性和有效性；嚴苛的執行力度需要構建行政問責制的配套措施，通過政府績效評價制度、行政問責救濟制度等方式增強行政問責的執行力，同時，通過深化政務公開透明制度、增強行政問責文化體系建設鞏固行政問責制的實施。

三、依法治國視域下行政問責制度創新與優化

全面推進依法治國對行政問責制度提出了新的要求，構建統一完善的行政問責機制需要從完善問責主體、明確問責范圍、規范問責程序、增強問責保障等方面進行創新和優化。

1.完善問責主體

完善問責主體是依法治國視域下政府行政問責制度創新和優化的重要保障。問責主體包括主體問責和異體問責兩種，需要進一步規范同體問責，更為重要的是拓寬和強化異體問責。

（1）規范同體問責。同體問責事行政問責的重要方式，主要包括了執政黨的問責，行政官員自身問責和行政系統內部的專屬、權屬問責三類③。規范同體問責就是改變原有狀態下同體問責不及時、走過場等現狀，充分發揮同體問責的洞察力和適應性，在程序上加以完善，在制度上增強配套措施建設，轉變同體問責主體的思想觀念，增強行政責任感。同時，為了改變同體問責不作為的行政問責現狀，可以考慮將問責不作為納入到行政考核中，以激發和促進行政問責主體的問責主動性。

（2）強化異體問責。完善問責主體的關鍵在于強化異體問責。異體問責指的是人大、民主黨派、新聞媒體、司法機關、監察機關、審計機關及公眾尤其是第三部門組織對于政府的問責，相對于同體問責，它是一種由外部主體所構成的監督和問責。就目前我國行政問責制實施情況來看，行政問責制幾乎都是按“自上而下”的體制運作的。第一，完善人大代表問責制。通過法律的形式制定人大代表問責制的法律法規，建立有效的代表公示制度和議案、建議、意見、批評采納的財政補貼制度，以有效地以量化形式，客觀、公正地達到對人大代表的問責目的，促使人大代表積極履職。第二，完善民主黨派問責制。我國實行中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，民主黨派具有參政議政和民主監督的功能，因此，民主黨派理應成為行政問責的發起主體，提供線索和來源，接受民主黨派的問責和監督。第三，完善司法機關問責制。法院、檢察院在審理自身管轄范圍內的案件時，如果發現行政官員應當被問責，可以通過向問責決定主體提交司法建議書的形式提出問責建議。第四，完善社會公眾和新聞媒體問責。公共行政管理處理的是公共事務，目的是公共利益，決定了公共行政過程就是參與過程。從問責制的實施來看，由于政府責任是公共責任，公共責任的審查和追究就不能由少數人說了算，公眾是最終裁判者。第五，應完善相關制度，保證公民及低層官員能夠參與到問責制實施的各個環節，包括監督官員職責的實施、審查官員責任履行結果動議對官員責任的追究、決定對失職官員處罰。由于參與是否有效，涉及到公民掌握的資源參與意識、參與渠道等方面的因素，目前應本著先易后難的原則，在一些與公眾利益密切相關的政府部門，建立公眾評議行政機構及其人員的評議制度，吸收公民參與官員的問責過程，然后逐步推廣到其他政府部門。

2.明確問責范圍

明確問責范圍是依法治國視域下行政問責制度創新和優化的另一個重要方面。而問責范圍的確定不可能通過一一列舉的形式使其詳盡，但可以通過一定的方式將其框定在一定的框架范圍內。

（1）問責范圍確定的原則。首先，問責范圍的確定需要遵循有限性的原則。所謂有限性就是遵循權責一致的原則，問責的范圍必須與其所承擔的任務和使命存在一致性，不能無限制擴大問責范圍，同時，在法律的要求下，結合具體情況，使得免于問責的情形只存在于法定的抗辯理由。其次，問責范圍的確定需要遵循明確性的原則。問責范圍的確定不能是模棱兩可的，模糊籠統的問責范圍不僅不會起到應有的問責效果，相反還會基于行政機關免于問責的縫隙。因此，問責范圍的確定要建立統一的普遍的標準，必要時通過列舉的方式加以限定。最后，問責范圍的確定需要遵循可操作性的原則。一方面，可操作性需要規范統一的制度體系，對于同一種行政行為，不同部門、不同地區需要實行一致的裁量標準。

（2）問責范圍內容的傾向性調整。從當前我國行政問責制度的范圍來看，主要集中于對重大安全事故的問責，而對于關涉范圍更加廣泛、社會公眾利益需求指向更加明確的行政效率、行政不作為、用人不當、決策失誤等的問責相對較少。因此，從問責范圍內容的傾向性來看，需要向行政效率、行政不作為、用人不當、決策失誤等具體的、與社會公眾關聯更為密切的內容傾斜。

3.規范問責程序

政府行政問責制只有在法定的程序框架范圍內運行才能起到良好的問責效果。完整的行政問責程序包括問責啟動程序、問責調查程序、問責決定程序、問責申訴程序。

（1）問責啟動程序。問責啟動程序是整個行政問責體制的開端，行政問責決定主體在對行政問責任人做出邏輯判斷后，確定是否對其啟動問責程序。問責啟動程序同時有包括了依職權啟動程序和依申請啟動程序兩種。

（2）問責調查程序。問責調查程序指的是在問責決定人確定啟動問責程序之后，對行政問責責任人的行政行為等展開的調查，為了確保問責調查的公正性，需要充分聽取問責相關人員的意見，包括問責發起主題、被問責人和被問責案件的相關人員等。

（3）問責決定程序。問責決定主體一般是問責委員會所屬的人大常委會，其在對整個問責過程進行審議和充分聽取被問責人陳述和申辯的基礎上做出問責決定書。

4.增強問責保障

問責保障機制包括了問責的動態評價機制和問責文化體制建設。

（1）構建問責動態評價制度。過程問責制的立意，強調健全一整套全過程問責制度，在責任履行的每個階段都要問責，問責內容與履責內容完全吻合，一一對應，使問責常態化"這樣，問責制不僅具有監督與懲戒功能，而且具有了預警和糾錯功能，能有效預防政府部門和政府官員的行政行為因個別環節的疏漏而鑄成大錯，將損失程度降到最低。行政問責制的基本內涵是政府及行政官員的行為和業績都要受到監督，必須公開自己的政治活動，對自己的言行舉止、工作方法和工作績效負責，接受來自上級和選民的評判，乃至罷免和起訴。必須建立一套職責明確、目標具體、評判有據、標準統一的行政問責制的動態評價系統。建立政府部門責任的動態評價系統，需要具備相應的管理條件：第一，按照行政工作流程，建立職責相配、明確具體的過程責任制；第二，根據行政職責的目標性和過程性，健全與動態責任制相協調的過程問責機制；第三，問責必須與履責有機結合，使行政問責規范化、常態化。

（2）強化行政問責文化體制。行政問責文化是行政文化的重要組成部分，行政文化是行政問責文化存在的前提。如果公共行政人員具有充分的行政倫理責任意識，他就能夠超越法律制度對他的職業責任的規定，在最充分履行職業責任的同時，使法律的不充分性得到補充，并提升法律責任。行政問責制須有良好的行政環境才能順利運行。健康的行政文化可以增強行政主體的免疫力，提高其執政為民的自覺性，促進行政行為的規范化，推動政治進程的民主化和法治化，最終促進社會和諧。

四、小結

全面推進依法治國是當前我國政治發展的總體性目標和要求，依法治國視域下的政府行政問責制需要充分尊重法治理念，創新問責方式，以推進政府行政管理體制的創新和法治化進程。

注釋：

①姚偉.行政問責法律制度研究[D].蘇州大學，2009

②黃枧，萬澤民.試論我國依法執政條件下的行政問責制[J].吉林省教育學院學報，2010（5）：97-99

③厲俊.論我國行政問責立法的完善[D].南京師范大學，2014

參考文獻：

[1]方堃，冉鵬程.全面依法治國視域下行政糾錯問責常態化研究[J].行政科學論壇，2015（3）

[2]龐麗峰.著力提升行政問責效力[J].中共陜西省委黨校學報，2012（1）

[3]王曉萍，李景春.政府部門責任的動態維度與過程問責制研究[J].工會論壇（山東省工會管理干部學院學報），2013（5）

[4]段振東.行政同體問責制研究[D].吉林大學，2014年

[5]黃枧，萬澤民.試論我國依法執政條件下的行政問責制[J].吉林省教育學院學報，2010（5）：97-99

作者簡介：

陳鵬，山東青島人，中央司法警官學院警察管理系2013級行政管理二班學生。

注：本文系中央司法警官學院學生科研創新能力培養項目，項目編號：XYX201415。

指導老師：王怡然

課題主持人：陳鵬

小組成員：李嘉琦 王明好 陳楠