對提升支農再貸款政策效應的思考

伊毅青

【摘要】自支農再貸款政策實施以來，相應的管理辦法得到不斷完善，政策效應顯著，本文通過調查對農村信社支農再貸款管理和使用中存在問題進行分析，并提出針對性建議供參考。

【關鍵詞】支農再貸款 政策效應 問題分析 建議

農村的改革和發展是中央關注的重中之重，至2015年中央一號文件已經是連續12年聚集“三農”，人民銀行支農再貸款自1999年實施以來，與中央政策保持高度契合，有效緩解了農村資金供求矛盾和農戶貸款難問題，對“三農”持續發展發揮了積極作用。2014年末，全國支農再貸款余額達2100多億元，巨額資金循環投放，如何進一步完善管理、提高政策績效一直是基層央行管理者思考的問題。針對當前支農再貸款資金使用和管理中存的瑕疵，筆者通過調查提出幾點建議供參考。

一、支農再貸款管理制度建設情況

（一）確定管理模式 支持農戶生產和消費

為加強支農再貸款管理，明確資金用途，確保資金安全，2002年，人總行制定出臺了《中國人民銀行對農村信用合作社貸款管理辦法》（銀發[2002]204號）。該辦法確定了人行對農信社貸款“限額控制、周轉使用、規定用途、設立臺賬”的管理原則，建立了管理框架，為分支機構制定操作規程和細則打下了扎實基礎。

（二）用途拓寬 提高資金運作效率

針對農村經濟發展，農業生產經營特點和資金需求的變化，人總行于2009年下發了《中國人民銀行關于完善支農再貸款管理支持春耕備耕擴大“三農”信貸投放的通知》，將再貸款資金用途由“農戶貸款”拓寬至“涉農貸款”，重點支持涉農投放比例高、資金相對不足的金融機構法人增強貸款能力。

（三）擴大適用范圍 強調效果考核 鼓勵管理創新

2013年，人總行下發了《中國人民銀行關于拓寬支農再貸款適用范圍做好春耕備耕金融服務工作的通知》，文件著重鼓勵創新管理，提高支農再貸款的支農效力，促進涉農貸款的總量持續增加、比例逐步提高。

二、當前支農再貸款存在的主要問題分析

（一）支農再貸款申請環節把關不嚴

長期以來，農信社申請支農再貸款都是由自身對資金缺口進行匤算，再由當地人民銀行進行審核報批。但人民銀行審核過程主要是對農信社準入條件進行核實，而對資金缺口的準確性審核不夠嚴謹。

（二）管理環節存在不合規現象

在支農再貸款的管理中，我們強調屬地管理原則，即“誰發放、誰負責、誰監管”，但有一些農信社并不按正常程序申請支農再貸款，而是繞過當地人民銀行向上級中心支行“要額度”的現象時有發生，上級行下達額度往往是帶指令性的定向發放批示。這種行為首先是違背了屬地監管的原則，不利于再貸款資金的合理配置使用；其次是個別農信社原本不符合繼續增加支農再貸款額度條件，上級行“壓額度”的做法給基層縣支行在資金安全管理方面帶來壓力；另外，農信社繞過屬地監管跑額度、要額度也可能導致暗箱操作行為。

（三）對支農再貸款資金使用監管有缺陷

一是在分行下發的操作規程中規定了對農信社再貸款實行“專戶管理，專人負責”，但資金轉入農信社后是與其自有資金混合使用，并不能形成專款專用的管理模式。雖然人民銀行通過對農信社新增涉農貸款考核有助于實現這個目標，但期間并不能對資金流向進行管控。二是為體現支農再貸款惠農的政策特性，在支農再貸款管理辦法中對使用再貸款發放涉農貸款利率上浮幅度作出了明確規定，但絕大多數農信社沒有嚴格執行這項規定，所提供的涉農貸款利率水平顯著高于規定。

三、政策建議

（一）把工作做實 嚴把審核關

一是要加強對涉農信貸資金缺口匡算工作，改變以往對農信社一紙申請“空對空”的審核方式。人民銀行貨幣信貸部門要把春耕生產調查作為一項重要工作，要加強與農業、規劃等部門的協調合作，細致掌握當年本轄區農村工作重點，對全年農業經濟規模、增速、投資項目及發展方向要深入了解；對農戶生產資金情況應進村入戶調查，對涉農企業不僅要了解其資金需求，更要了解其生產經營情況，這也是人民銀行貨幣信貸人員做好審核工作的基礎。二是要切實發揮人民銀行再貸款集體審查制度的作用，各級人民銀行應結合實際建立并完善集體審查制度，將內審、會計納入集體審查小組，完善民主決策工作機制。三是要做好再貸款還款通知工作，嚴格按制度要求提前向農信社發出還款通知，排除逾期風險。

（二）加強內部監督 確保資金安全

針對支農再貸款額度管理和貸款發放環節可能存在的問題，人民銀行一是要做好下查一級工作，上級行貨幣信貸部門既可以定期對轄區分支機構支農再貸款管理情況開展督促指導，也可要求基層行進行資料報備審查，督促基層行提高管理水平；二是要完善集體審查制度，將負責再貸款資金申請、發放、監督的部門納入審貸小組，落實民主集中制的管理原則；三是要充分發揮紀檢監察和內審部門的監督作用，從提升支農再貸款政策效應和落實內控制度的角度出發，通過監督資金審批和管理權限的使用，對違規操作行為進行查處糾正，對政策執行效應開展績效評價，促進制度的落實和完善，保障資金安全高效地運作。

（三）完善管理 豐富監管手段

一是嘗試對支農再貸款實施封閉運行管理模式，實現真正意義的專戶管理。在資金封閉運行的情況下，人民銀行能夠清晰的掌握再貸款資金的流向和政策效果，實施更加有效地監督。專戶管理、專人負責在一定程度上將加大農信社經營成本，因此可考慮適當降低支農再貸款利率水平，鼓勵農信社做好支農再貸款的發放和管理工作。二是“收縮”涉農貸款統計指標定義，將非農企業和非農用途剔除，更加精確的反映農信社是否將資金用于當地支農。這樣，人民銀行對涉農貸款的指標考核更具有實際意義，易于準確把握農信社是否符合申請使用支農再貸款條件并加強貸后監督。三是對農信社申請支農再貸款審核過程，要求省級聯社出具說明其上存資金的用途結構。四是完善監管措施，對支農再貸款資金長期閑置的，建議提前收回額度并減少其未來可貸額度。

（四）健全制度 建立補償機制

支農再貸款作為一項惠農政策性業務，實質上人民銀行契合中央政策通過農信社發放涉農貸款達到完善“三農”金融服務的政策目標。當前，農信社、農村商業銀行等地方法人機構雖然在縣域具有較強的資金實力，是支持地方經濟發展的主力軍，但同國有商業銀行相比，其抵御風險的能力還非常弱，近年來經濟下行也使它們經營壓力顯著加大，特別是對大規模自然災害和不可抗力造成的損失無力承擔。因此，建議嘗試建立支農再貸款風險補償制度，對因自然災害和不可抗力造成的使用支農再貸款資金發放涉農貸款形成的不良貸款損失，由人民銀行核實后實行比例分擔，或按一定比例予以補償，降低農信社經營風險。

參考文獻

[1]吳書霞.充分發揮支農再貸款的作用.金融時報，2012年12月03日.

[2]劉葵，肖友華，譚春.完善支農再貸款監管考核.中國金融，2015年第7期.