對“一約三評”民主治村模式的調查與思考

梁宇

摘 要：近年來，農村經濟社會的快速發展，給黨領導下的農村基層民主建設帶來了一系列新的挑戰，亟須創新村級民主治理機制，使其在實踐中具有可操作性和實效性。閬中市天宮鄉推行“一約三評”工作法，探索出了一條新形勢下推進村級民主治理的新思路。

關鍵詞：村級民主治理；“一約三評”；調查；思考

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0026-03

黨的十八屆三中全會提出：“要建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”如何把黨領導下的民主制度具體化，創新村級民主治理機制，使其在實踐中具有可操作性、實效性，是農村基層民主建設亟待解決的重要問題。閬中市天宮鄉積極探索“約評民主”治村新模式，大力推行“一約三評”工作法，探索出了一條新形勢下推進村民自治，實現村級民主治理，推動農村經濟社會發展的新思路。

一、閬中市天宮鄉“一約三評”民主治村模式的實踐探索

天宮鄉地處閬中西南，距城區20公里，是國家AAAA級景區、四川省城鄉環境優美示范鄉鎮。境內天宮院村為“全國歷史文化名村”“全國特色景觀旅游名村”“中國傳統村落”。2014年3月以來，天宮鄉針對村民行為滯后于文明要求，農村形象滯后于景區發展等現實問題，結合開展黨的群眾路線教育實踐活動，積極探索民主治村新模式，大力推行“一約三評”工作法，取得了顯著成效。

（一）“一約三評”民主治村模式的主要做法

“一約三評”，是指通過“三上三下”和“六大步驟”，科學制定“村規民約”，深入開展“干部評等、黨員評星、家庭評美”活動。“村規民約”是目標，“三評”是路徑，著力保障群眾在民主治村中的知情權、參與權、決策權和監督權，最終實現村務內容群眾定、過程群眾管、效果群眾測。

1.治什么？——民意“三上三下”，內容由群眾定。為充分尊重民意、集中民智，天宮鄉在“村規民約”制定過程中，按照“三上三下”的程序，實現“群眾的事情群眾定”：“一上”：村“兩委”根據村情現狀及本村民俗風情、傳統美德，起草村規民約的初稿；“一下”：村“兩委”通過張榜公示、廣播宣講、小組討論、印發到戶等方式征求村民對初稿的意見。“二上”：村“兩委”對初稿征求的意見進行匯總分析、修改完善，形成第二稿。“二下”：村“兩委”將第二稿再次征求群眾意見。“三上”：村“兩委”分析研究再對村規民約審議稿進行討論、表決。通過“三上三下”，廣泛動員群眾參與。

2.怎么治？——實施“六大步驟”，過程由群眾管。天宮鄉按照“六大步驟”，將制定實施《村規民約》和“三評”活動的全部過程交給群眾管理，實現大家的事情大家干：一是前期準備。由村“兩委”根據群眾意愿和本村實際，提出《村規民約》和“三評”活動的建議方案，做到活動開展有的放矢。二是宣傳動員。針對外出人員多達60%的實際，對在家群眾和外出人員分別采取不同的宣傳方式，力求活動內容家喻戶曉。三是組織起草。村“兩委”深入研究社情民意，組織起草《村規民約》建議稿和“三評”活動細則。四是征求意見。就擬決策事項通過“三上三下”程序反復征求群眾意見，確保真實準確反映民意。五是表決通過。召開村民大會，組織群眾表決通過《村規民約》和《三評細則》并簽字承諾。六是備案公布。將表決通過后的《村規民約》報鄉黨委合法性審查。登記備案，張榜公布。

3.看效果？——分類“開展三評”，結果由群眾測。一是干部評“等”。為評定工作等次、分出干部優劣，先組織群眾對村干部進行測評，再由黨員、群眾、人大代表進行現場質評，最后請退休干部、人大代表、村民代表進行調研問評。二是黨員評“星”。依據評星標準和積分等次，采取個人自評、黨員互評、群眾測評、黨支部審評等方式，對黨員的表現情況進行星級評定。三是家庭評美。通過“戶主申報、小組討論、村委評定、命名表彰”等程序，大力開展以“庭院美、居室美、廚廁美、戶外美、身心美”為主要內容的農村“家庭評美”活動，積極引導村民養成科學、健康、文明的生活習慣。

二、“一約三評”民主治村模式的運行績效分析

“一約三評”活動開展以來，收到了良好效果。全鄉矛盾糾紛較上年同期減少40%，呈現出環境優美、發展快速、社會和諧的新景象，多次受到省市領導肯定。

（一）“被動”變“主動”，群眾爭當“參謀者”，美麗村莊更顯魅力

天宮鄉通過開展“一約三評”，組織引導村民積極參與民主管理，主動就村內事務發表意見、建言獻策，變“被動”為“主動”，變“觀望者”為“參與者”，形成了“大家的事我關心，集體的事我參與”的良好氛圍。活動開展以來，全鄉共組織村民會議討論決策新民居建設、道路硬化、環境整治、老人贍養、村風民俗等方面的重大事項46項，辦理事項40項，完成率達87%以上。天宮院村3社緊鄰景區，但由于長期缺乏規范的垃圾管理制度，無統一的垃圾處理場地，環境衛生問題影響了當地農家樂生意和鄉村旅游發展，“一約三評”開展后垃圾集中處理場所組織修建了，環境衛生管理制度建立起來了，以前的“臟亂差”不見了，如今呈現的是整潔寬敞的鄉村道路，干凈衛生的農家院落，綠樹紅花掩映的農家間游客絡繹不絕，居民收入大幅增加，讓老百姓真正嘗到了“村規民約”帶來的“生活甜頭”。

（二）“消極”變“積極”，黨員干部齊做“先鋒隊”，社會發展更加和諧

通過“黨員評星”和“干部評等”，使廣大黨員勇當新農村建設的“示范員”和“領路人”，積極謀劃“金點子”“土辦法”，主動關心群眾所想、所需、所盼，使過去許多解決不了的，處理不好的問題和矛盾，得到了及時化解，確保了“小事不出社，大事不出村”。活動實施以來，共采納黨員干部提出的合理化意見和建議241條，處置信訪件9件，全鄉信訪量下降了80%。天宮院村鄧國禮，曾經是一個啥事都對著干的人，村上建新農村，他到處唱反調，搞村民聚居點，他背著“黃榜”到市里上訪，通過開展“一約三評”活動，他變成了最積極的村民“民意代表”，問其原因，他說：“其實沒啥奧秘，就是我說對了有人聽，我說錯了的有人幫。”天宮院村11村社、12村社屬于邊遠高山社，為了修通1.8公里的社道水泥路，開會一動員，黨員帶頭籌繳集資款，再也不用干部挨家挨戶做工作，很快人均1 500元的集資款就籌集起來了，拖了若干年的道路很快建成了。

（三）“管理”變“治理”，基層組織聚民心，核心地位更加突出

“一約三評”治村模式真正實現了村級事務的群眾自治，從而將村黨組織從過無事無巨細的管理中解脫出來，把主要精力用于民主治理服務，增強了村黨組織在群眾中的凝聚力和向心力。天宮院村黨支部書記羅勇深有感觸地說：“過去我們支部一天到晚都在忙，到頭來還不曉得都干了些啥，有時候還費力不討好。‘一約三評后，村支部做了哪些事、怎么做的，老百姓都看在眼里、記在心上、參與其中，大事、難事大家都商量著辦，將黨支部意愿和群眾意愿結合起來，群眾理解多了，執行起來也順當多了，老百姓對黨支部也更信任了。”2014年以來，天宮鄉8個村黨組織，黨員群眾滿意度達95%以上。

（四）“人治”變“自治”，群眾監督成“矯正器”，村務管理取得實效

針對農村普遍存在的不良現象和行為，“村規民約”通過制度的方式固化管理，從“人治”轉向“自治”。提高了村務管理的有效性，解決了很多影響當地發展的老大難問題，實現了“法不及而秩序井然”。過去大面積露天焚燒秸稈十分普遍，還有人在景區綠化帶放牛放羊，破壞游步道，村干部出面制止，天宮院村8社杜正元說：“法律都管不了的，關你們啥子事！”通過開展“一約三評”，村民共同約定、自我約束，現在群眾都采取新技術埋土成肥處理秸稈，主動維護景區綠化和旅游設施。對此，3社鄧洪剛深有感觸地說：“村規民約是我們自己定的，自己定的自己就要好好執行，不執行就是打自己的耳光。”

天宮鄉的“一約三評”民主治村模式經過一年多的實踐，已取得了顯著的成效。但是與其他制度建設一樣，村級民主治理機制的創新與建設是一個長期的過程，受多種因素的影響，任何一項制度都不可能一次達到完美無缺的狀態，總是在不斷修正創新的過程中逐漸趨于完善，構建村級民主治理的長效機制是一個長期的過程。隨著農村經濟社會的發展，鄉村治理的環境勢必發生變化，村級民主管理機制也需要不斷地做出相應的調整和創新。另外，“一約三評”民主治村模式創新經驗在向外地推廣過程中，也需要結合當地農村實際進行必要的調整和再創新。根據我們的調查，“一約三評”民主治村模式也存在著一些有待完善的地方。比如，應進一步擴大“一約三評”評定對象的范圍，“三評”的對象是干部、黨員和家庭，還需增加對村民個人的評定，這樣有利于更好地規范村民的行為，獎優罰劣，從而形成良好的社會風氣。再比如，隨著農村人口流動性的擴大，村務決策管理的參與機制就需要做出針對性的調整。一方面，努力保障外出村民的民主參與權利；另一方面，需要適度吸納外來人口的民主參與權利。另外，增強“三評”評價機制的及時性、把互聯網技術運用在村級民主治理等方面還需要進一步創新和完善。

三、“一約三評”民主治理模式對創新村級民主治理的啟示意義

天宮鄉通過“一約三評”活動，調動了農民參與農村發展、建設和管理的熱情，破解了農村工作難題，加快了新農村建設步伐，實現了村民“自我管理、自我服務、自我發展、自我監督”，給村級民主治理創新和村民自治諸多啟示：

（一）村級民主治理的基礎是依法治理，必須切實增強法治觀念

長期以來，廣大農村地區一直是“熟人社會”，法制觀念比較淡薄，“人治”觀念根深蒂固、影響深遠，特別是對一些法律無法觸及、道德無法約束的村務管理。如果沒有“良法”，則無法達到“良效”。天宮鄉的實踐啟示我們：“有法治而后有治人。”天宮鄉通過“約評民主”，組織群眾開展“最美家庭”評選等活動，筑牢了基層民主治理的德治根基；將依法治村和村民自治相結合，構建法治與德治的有機體，并將“人治”通過約評的方式“法治”化，達到“法不及而秩序井然”的社會管理境界，不僅是對基層民主秩序的一種有益補充，也為依法治村探索了一條新路子。

（二）村級民主治理的主體是村民群眾，必須堅持讓老百姓當家做主

鄉村是農民的鄉村，農民是鄉村的主人。“一約三評”的民主治村模式啟示我們：村民自治必須立足群眾實踐，充分聽取和尊重群眾意見和建議，發揮群眾首創精神，切實提升群眾參與積極性，全方位保障群眾知情權、參與權和監督權，讓群眾成為村民自治的受益者、參與者和最終評判者，以決策共謀集中民智、以發展共建凝聚民力，以合作共管匯集民意、以成果共享順應民心，才能聚民心、解民難、合民力。

（三）村級民主治理的關鍵是角色轉變，必須切實理順三個關系

在基層農村管理中，鄉鎮政府和村委會之間是工作上的指導和被指導、協助和被協助的關系。然而，多數鄉鎮仍習慣用行政手段安排工作，帶有強烈的行政化色彩，基層自治組織也表現為政府或政權的附屬機構，鄉鎮政府和基層之間工作上的指導和被指導關系演變成了領導和補領導關系，弱化了村民自治的“自治”性質。天宮鄉的實踐啟示我們：通過決策機制和實施程序等方面的科學設計，厘清村民與村委會、村支部與村委會、鄉鎮政府與村委會之間的關系，能有效避免公權力對于鄉村公民社會的強力干預和村委會目標定位的偏離，實現政府服務從“運動員”到“裁判員”“指揮員”到“輔導員”的轉變，村干部從簡單服從“只盯上面”到落實政策“圍著群眾轉”的轉變，為村民自治的良好運行提供可靠保障。

（四）村級民主治理的重點是制度設計，必須切實建立長效機制

長期以來，在村民自治的實際運作過程中，在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，缺乏明確具體的規定，如現行法律制度對村民參與村務管理的權利、義務、途徑、方式等缺乏具體規定，造成鄉鎮或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策、管理權。“一約三評”用制度的方式將群眾參與模式固定下來，通過村級民主的制度化和理性參與，為群眾提供了進入農村基層社會政治體系的合法渠道和參與村莊治理的機會，保證了群眾自治權的充分行使，釋放了農民的積極性和創造性。

[責任編輯 吳高君]