社會轉型背景下中國農村村級治理改革探析

江燕

摘 要：農村基層治理改革中，村級治理的改革是重點。在這一問題上，村民自治取得了積極成效，但也存在諸多問題。在城鎮化、市場化的背景下，要深化基層民主創新，探索農村社區多元協商治理新機制；要提高農村社區治理的法治化、規范化水平；建立并完善農村社區治理體系；要積極培育社會組織，積極參與農村社區治理。

關鍵詞：農村社區；村民自治；改革

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0031-02

一、村民自治推進的成效與問題

改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的推進，在中國農村出現了“鄉政村治”的治理格局。以戶籍和土地為基礎，在村莊一級普遍開展了村民自治。村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方式管理本村的公共資源和公共資產，共同辦理本村的生活服務和生產服務等公共事務和公益事業。村民自治實施二十多年來，農村基本上形成較為完整的基層民主自治的組織體系和制度體系。村級民主選舉的規范化、制度化和法治化水平得到進一步提高。農村中逐漸形成了以村民代表會議，村民會議制度為主要內容的村務民主決策制度；普遍建立了村民自治章程或村民公約等民主管理的制度和規則；以村務公開、民主評議為核心內容的民主監督制度正在不斷推進中。在村民自治推進過程中，農民的政治權利意識、政治參與意識和能力獲得了顯著提升。此前從來沒有正式接觸過選舉的農民，通過這個過程開始適應、掌握甚至創制選舉的規則與程序，這對于推進農村基層治理的改革和發展是非常有益的。

在實踐中，“鄉政村治”體制下的村民自治依然面臨很多矛盾。鄉村關系問題首當其沖，鄉鎮政權與村民委員會之間有著濃厚的行政管理和行政干預關系。鄉鎮政權采用各種手段管理與控制村莊以促使村莊協助鄉鎮完成各項工作任務。大量的行政任務通過村民委員會加以落實。鄉鎮政權運用上級黨組織對下級黨組織的領導關系，通過村黨支部干預村民自治和村委會的運作。由此導致村民委員會的“行政化”，村民自治事務難以通過村民委員會加以處理。在村莊一級，村委會和村黨支部之間矛盾沖突時有發生，甚至出現二者權威的博弈關系。

然而更大的問題是，隨著社會轉型的加速，市場化、城鎮化的推進，村民流動加劇。既有大量村民外出流動務工，造成經濟基礎薄弱的村莊空心化的現狀，也有隨著城鎮化的推進，經濟發展較好的村莊，外部人員涌入的問題。在這種情況下，村民自治面臨轉型。

一方面，大量的農村人口進入城市務工，農村社會空心化問題嚴重。這種大規模的非戶籍遷移性質的人口流動給村民自治造成了極大的沖擊。村民委員會組織法第22條明確規定村民會議應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。事實上，很多地方的農村，青壯年大多出去打工，真正留在村莊中常住的人口并不是很多。由于往來行程的成本、誤工成本、經濟成本，在村莊選舉或議事時，外出務工的村民并不愿意返回參加，導致村民會議難以召開。有些地方干脆把村民會議改成村民代表會議，使直接民主變成間接民主。隨著農村社會空心化趨勢的發展，留在村莊中的更多的是沒有文化或者文化較低的老人、婦女和兒童，農村精英紛紛離開鄉村。一部分農村村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督流于形式。有些地方即使可以召開村民會議，也難以選出有能力有才華的組織者和當家人。

另一方面，傳統的“戶籍—集體土地”關系基礎上確立的村民自治難以適應新的形勢。村民自治是在農村村莊集體土地產權基礎上，以村莊成員村籍身份確立的基礎上建立起來的。這成為村民自治重要的經濟條件和社會條件。相對于改革開放之前的農村人民公社制度，農村普通的村民通過民主選舉自治組織來實現對村莊公共事務的管理和服務。可以這樣說：“村民自治是以村籍居民為自治主體、集體土地產權為經濟基礎、行政村地域范圍為邊界、籍—地關系為維系紐帶、村集體組織為依托、村莊公共事務為自治內容的基層群眾自治模式。”[1]隨著農村社會的發展，鄉村社會封閉性被打破，由同質單一性社會向異質多樣性社會轉型，鄉村成員的身份逐漸多元化。黨的十七屆三中全會允許農民流轉土地承包經營權，這使得以土地集體所有為基礎的村民自治面臨更加復雜的情況。原本村民委員會因對土地等生產資料的實質性占有和分配使得村莊自治組織與村民之間具有緊密的利益關聯，現在這種關聯的相關性在逐漸減弱。隨著農村改革的推進，農村經濟結構也出現了較大變化，多種經濟成分并存，多種經濟合作組織不斷涌現，農村中各個社會階層也開始豐富和發展起來，產生了多元利益格局。這也使得村民對村莊自治組織的經濟依賴不再那么密切。法律規定村民自治的主體是由戶籍關系歸屬于村的全體村民所組成，村籍身份成為是否擁有村民自治權利的重要條件。這引發的問題是，隨著城鎮化、市場化的推進，村莊中也涌入了一些非本村戶籍的流動人員。這些居住或工作在村莊中的流動人員，對于村莊治理提出了新的問題。村民委員會作為自治組織，其包容性和治理的有效性面臨挑戰。盡管2010年新修訂的村民委員會組織法第13條規定了戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民應列入村民委員會選舉的村民名單。這一規定僅僅保證了村莊流動人口的投票權，對于其他權益并沒有予以充分的保障。

二、深化基層民主創新，探索農村社區多元協商治理新機制

農村社會的結構性轉型推動著新型社區治理機制的出現。以多元主體參與、協同治理為核心的農村社區治理模式在實踐中逐步發展開來，它是村民自治的繼承與超越，在更大范圍、程度上整合和協調了農村各方利益，保障了農村居民民主權利和利益的實現。農村社區治理是在城鎮化、市場化造成的社會轉型中，適應農村社會開放性和流動性的發展趨勢，由社區內各類政治、經濟、社會組織和廣大民眾為主體，基于共同需求而形成的社區共同體。通過民主的程序、方式和組織進行協商、溝通和互動，共同管理社區公共事務[1]。

2006年，黨的十六屆六中全會首次在黨的文件中提出農村社區建設這一概念，提出要積極推進農村社區建設，健全新型農村社區管理服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。農村社區治理是村民自治的繼承和發展，它不是并列于行政村建設之外的一個東西，更不是要取代行政村和村民自治。在城鎮化的背景下，農村社區治理事實上賦予了原有的村民自治以新領域、新內涵和新形態，促使村民自治進入了一個嶄新的歷史階段。

農村社區治理一個重要特點就是多元參與、協商治理。在農村社區中，社區自治組織由社區居民、各類經濟及社會組織的代表共同協商產生。社區成員可以通過社區自治組織參與社區公共事務管理；通過以公益或志愿組織參與社區建設。當前農村社區治理應注意以下幾個方面。

第一，要提高農村社區治理的法治化、規范化水平。目前，對于農村社區建設和村民自治的關系，要在法律上予以明確，加強農村社區治理的立法工作。通過制定政府部門規章或其他規范性文件，明確黨支部、社區委員會、社區社會組織等各主體之間的法律屬性和職能。通過出臺規范性文件，明確社區治理的對象、內容、方式和程序，建立社區治理監督機制，保證各類組織依照法定權限和程序行使權力、履行職責、協商治理。對于已經不符合農村社會經濟、社會協調發展要求、相互之間不協調，跟農村社區治理有關的規范性文件等，要及時修改或廢止。在日常治理中，還應大力推進農村社區契約化治理，建立信用體系，以此來規范和協調不同群體之間的社會關系。把與社區居民利益密切相關、容易引發矛盾糾紛、產生不穩定因素的事項，通過合同、協議、紀要等書面形式契約化、規范化、制度化，更好地推進農村社區多元參與、協商治理。

第二，建立并完善農村社區治理體系。在農村社區治理中，要在多元廣泛參與的基礎上，建立領導層（社區黨委會）、決策層（社區代表大會）、執行層（社區委員會）和監督層（社區監督委員會）“四位一體”的職能分工體系，形成職責明確、系統協同、相互制約、管理規范的自治格局[2]。社區委員作為社區代表大會的常設管理機構，負責辦理社區自治范圍內的公共事務和公益事業。社區委員會要下設專門的機構，一方面承擔鄉鎮政權推行到社區的公共服務，提供社會保障、社會救助、計劃生育、勞動就業、環境衛生等便民服務；另一方面要擔負起綜合治安、人民調解、信訪、維穩、網格化管理等事務。

第三，要積極培育社會組織，積極參與農村社區治理。在農村社會的轉型過程中，出現了多種形式的社會組織。按照不同的功能分類，大體包括農村經濟組織、公益組織和互助組織這幾類。在提供農村公共物品服務和扶貧濟困事業方面，很多農村經濟組織發揮了積極的作用。一些農村公益組織更是在養老扶幼、捐資助學、衛生保健、環境保護、法律維權以及社區公共設施興建方面做出了有益的貢獻。還有包括各種形式的農村生產合作社、供銷合作社以及信用合作組織等等，也在各自領域發揮積極作用。這些農村社會組織對于農村社區治理具有積極意義，是農村社區治理中的重要主體。推進農村社區治理，就要積極培育社區社會組織參與社區治理。對有助于社區發展的社會組織，要降低準入標準，簡化登記程序。

中國正處在史無前例的社會轉型之中，各方面遇到的問題同樣是歷史上所沒有發生過的。既是改革，必有突破。必須科學看待鄉村治理中出現的新生事物，允許大膽地試，勇敢地闖。要堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，讓實踐和時間來檢驗鄉村治理改革的成敗得失。要堅持走群眾路線，站在人民群眾的立場上評價鄉村治理的具體措施。只要是有利于人民根本利益的，就是歷史發展的潮流。

參考文獻：

[1] 袁方成，李增元.農村社區自治：村治制度的繼替與轉型[J].華中師范大學學報，2011，（1）.

[2] 李潤國，姜慶志，李國鋒.治理現代化視野下的農村社區治理創新研究[J].宏觀經濟研究，2015，（6）.

[責任編輯 吳高君]