淺析從制度層面提升社會治理效果

陳萍

摘 要：20l3年十八屆三中全會發出了全面深化改革的總動員，提出“創新社會治理”，這是首次在中央全會文件中提到“社會治理”。我國社會管理制度不同時期內涵明顯不同，早期強調服務于經濟建設，到現在強調全面的社會治理，適應新時期全面深化改革需求，創新社會治理制度，應深刻把握現實國情，加強社會建設，促進多元主體的協同治理。著重推進以下幾項制度建設，即治理主體多中心化；治理手段網絡化；治理形式法制化；治理模式社會化與治理目的價值化等方面制度的重大突破，努力創造和諧的社會環境。

關鍵詞：社會治理；制度變遷；新形勢；創新途徑

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0067-03

一、社會治理制度化相關概念

（一）社會治理的含義

社會治理在指在西方發達國家現在的政治制度框架下，政府的一部分職能和基本公共服務輸出市場化的一種新的社會管理模式。這種新模式打破了社會公共管理的壟斷地位，它強調政府不再是社會公共服務的唯一提供方，多元化的提供有利于公共服務多樣化，創新化。社會治理主體多元化是指政府、社會公眾、社會組織、社會團體等現在的社會事務的合作治理。

（二）制度化的含義

給“制度”下一個確切的定義是比較困難的，因為研究視角不同，制度的內涵是不一樣的。在一般的社會科學文獻中，“制度”是指一個特定社會中，那些得到普遍遵循的行為規則或行為模式。這個用法為大多數經濟學家所采用[1]。如制度經濟學家諾思的“制度”的經典含義：“制度指的是社會博弈的規則，簡而言之，制度是一部分人為設計、塑造人們之間互動關系的約束?！盵2]制度學派的其他學者也基本上是從這一定義進行延伸的。舒爾茨在他的《制度與人的經濟價值的不斷提高》文章中將制度定義成管束人們行為的規則要求[3]?？挛鋭?、史漫飛進一步指出，“這一套行為規則又可以理解為制度安排[4]?！绷忠惴騽t明確指出，制度是社會中個人要遵守的一套行為規則。持續存在的家庭的、企業及企業間交易的、政府的組織方式等，均為“制度”[5]。本文所討論的社會管理制度，是指一個特定社會中，那些得到普遍遵循的行為規則或行為模式。

二、社會治理制度發展歷程

社會治理在不同的歷史時期有不同的含義，我國社會管理早期服務于經濟建設，而改革攻擊時期的社會治理則蘊含多元主體協同參加治理的意思。回顧我國改期開放以后社會治理變遷過程，將對新形勢下社會治理的發展模式提供一些理論指導[6]。

（一）80年代以經濟建設為中心，社會管理體制以經濟建設為中心

這個時期社會發展的主要任務是經濟發展，在80年代時期沒有社會管理、社會建設等方面的論述，這個時期的社會管理是低水平的探索階段。這時期的社會管理以政府為主導，更準確的是個人的大部分行為，如衣、食、住、行等方面基本以其所在的工作單位負責，這時期的社會管理體制有較強的單位屬性。

（二）90年代伊始，社會管理體制改革強調收入分配、社會保障和教育體制

97年，黨的十五提出要將收入分配制度改革、實施科教興國和可持續發展戰略、改善人民生活等要素納入到有中國特色的社會主義經濟建設中。另外，這時的社會管理開始吸收社會力量，同時引入市場機制，打破了政府管理的壟斷地位。

（三）20世紀以來的社會管理體制逐步完善

進入20世紀后，我國經濟增長速度，成績令人振奮，但同時東西部，城市農村的經濟發展與社會民生發展不協調現象越來越大。黨中央為了解決經濟社會的“一條腿長、一條腿短”的發展問題，于黨的十六三中全會提出將“社會建設和管理”列入現如今社會發展的“五個統籌”之中，這樣的舉措也是當時落實科學發展觀的必然要求。在2007年，黨的十七大會議上提出了健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。在十八大中進一步提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。從這一次次的會議提法中，從格局到體制的變化，體現了我們社會管理體制正在逐步的完善當中。

（四）2013年提倡以社會多元主體治理

黨的十八屆三中全會指出：“創新社會治理體制”就要提高社會發展的生命力，要提高現在的社會治理的水平，改進現如今的治理方式，走系統、依法、綜合、源頭治理的模式?，F在所強調的社會治理與以前提出的社會管理有本質的區別，現在的社會治理更加突出了以多元的主體協作治理的意思，這樣理念的變化有著其深刻的時代烙印。傳統的以公有制為主體的經濟增長方式難以適應時代的要求，傳統的經濟結構發展帶來的社會問題，讓社會矛盾更加的凸顯。所以政府提出了社會治理的理念，重新定位政府與社會的角色，擴大基層民眾、社會團體、社會組織的參與度[7]。

三、新時期多維度制度化社會治理

從20世紀80年代末從世界的宏觀角度看，社會管理已由統治走向了治理。但是傳統的社會治理已經跟不上全面深化改革下的社會發展。那怎么樣才能在全面深化改革中進行有中國特色的社會治理呢？我認為應該從實際社會發出，從以下五個維度制度化來進行社會治理才是符合當下社會治理的實情[8]。

（一）社會治理的主體由單中心向多中心轉變

多中心的社會治理格局就是要打破傳統社會管理政府的壟斷地位，建立起政府、市場、社會與民眾等多元主體的協作治理模式。我國政府管理的壟斷地位是有其歷史原因，在建國后的無序的社會秩序中需要強有力的政府主導力。正是因為這樣的原因，政府在處理公共問題當中會優先想到用“公權”解決問題，這樣其他的治理機制就會處于劣勢當中，沒有競爭優勢。而現在市場競爭機制正在完善中、公民社會也在發展中，如果還依靠單一政府治理方式，政府將會存在缺位與越位的風險，政府職能轉變不適應社會時代的進步，那治理的成效將不會讓大部分民眾滿意。所以政府要創新社會治理的機制，其中最關鍵的是，打破傳統政府治理的壟斷地位，建立多中心的社會治理格局。需要注意以下三個方面[9]：首先，適度權力下放。這樣的瘦身運動不僅是政府改革的長期目標，還應該將簡政放機通過法律保護的方式實踐下來。再次，培養多元主體協作治理。傳統的以政府主導的社會管理存在諸多的問題，社會管理單一、僵硬、缺乏活力，這樣的管理與現在公民社會所提倡的公民參與管理國家有一定的矛盾，如果引入多方的治理機制有利于解決現在的治理矛盾，社會也會更加的和諧。最后，引入市場機制。黨的十八大確定社會主義的市場經濟制度，其實現在許多公共服務和公共問題的治理也可以吸收市場機制的合理做法，通過公共服務的創投購買，不僅讓政府可以集中精力做更重要的決斷，招投標的方式也可以使服務效益的最大化[10]。

（二）社會治理的方式由平面化向網絡立體化轉變

由社會管理向治理的轉變，彰顯了我國社會管理理論的創新?，F在強調的社會治理是在強調黨委領導和政府主導的基礎中，提倡全體社會成員的共同行動，利用系統、依法、綜合、源頭治理，實現治理效益的最優化[11]。因此，我們現在就要公民參加社會治理的路徑，通過健全參與機制，形成人人參加社會治理的好局面。而多元中心的治理提供，使治理主體彼此之間相互依存，這樣我國的社會治理由平面走向立體的網絡化模式。D·凱特指出：“治理強調政府與社會力量通過面對面合作組成的網絡管理系統。”由定義我們可知社會治理強調多元主體之間建立起網絡化合作，雖然行動部門可能不同，但能夠通過制度化的合作機制，通過調整相互的目標，共同解決好矛盾沖突，實現利益最大化。如現在未成年人的保護工作，這樣工作可以通過從家庭、社區、政府、社會組織等多方的共同協作工作，通過確定各自的角色確定職責形成無縫對接的未成年人保護工作機制[12]。

（三）社會治理的形式由經驗化向法制化轉變

社會治理的最終目標是以人為本，達到善治。而好的治理必須有規則，因此善治離不開法律規范。沒有健全的法制、沒有法治的意識、沒有合法的程序，就會沒有社會治理的底線，社會將陷入一片混亂之中。以西方發達國家為例，雖然其社會治理講究多元、自由，對于普通民眾的日常行為管理相對寬松。但是，不得不提西方發達國家會集中資源、力量打擊與處理違法犯罪，僭越社會倫理道德底線的行為。對于沒有違反法律、沒有嚴重觸犯社會倫理道德底線的行為，政府一般不會干預[13]。因此，現階段提高我國社會治理的水平，就要解決社會矛盾與現行的法治機制的沖突。以前我國社會治理更多強調人治，現在我認為法治是解決社會矛盾與沖突切實可行的辦法是依靠常態的制度化手段。所以，創新現行的社會治理，就必須依靠法治意識與治理機制來處理社會事務?！拔覈M入法制建設的關鍵時期，各項法律在逐漸完善，以努力實現法制化，實現依法治國?！盵14]不可否認的是，在改革開放的過程當中我們在社會治理的法律法規建設取得了一部分的成績。但是隨著現在社會治理工作相連的領域多、工作量大、問題性質復雜，新的問題層出不窮，而現在有部分落后的法律不足以適應現在的社會發展的需要，有部分社會治理領域還存在法律的空白。如現在社會組織參與社會治理的熱情度很高，但在管理社會組織方面還沒有專門的法律法律，有的社會治理問題雖然有相關法律法規的支持，但缺乏位階高法律規范。這一些問題，都需進一步在社會治理領域的加強立法工作，通過實地的調查研究，推動相關領域的立法工作[15]。

（四）社會治理的模式由政府本位向社會本位轉變

黨的十八屆三中全會在《決定》提出“社會治理”這一概念。和“社會管理”概念相比，雖然只有一字之差，卻表明了我國社會治理的方式變化。確實，和社會管理相比，社會治理概涵蓋的內容更加的豐富，社會治理講究治理方式從“政府本位”向“社會本位”的轉換，因此要正確明確政府在治理活動中所扮演的角色和要發揮的功能。為了實現這一目標，政府不僅需要社會本身的成長和成熟外，更要求政府能夠踐行自己的改革諾言，實現政府自己的的角色與功能轉型?？墒?，在新時代的社會治理的過程中，什么樣的治理制度化道路可以幫助我們國家理清國家與政府的權力邊線、怎么樣正確處理國家和社會的關系，可以真正做到讓社會問題回到社會自身當中來解決黨的十八屆三中全會的《決定》提出要通過全面建立有效的權力清單制度，劃好政府權力運作的制度框架，確定在社會治理過程當中政府與社會的分工問題。在《決定》中，明確相關的權力清單的制度要求，提出要強化權力運行的制約和監督、要依法公開權力運行的流程，通過“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，讓現有的治理活動決策、管理、服務、結果公開”。這樣的要求則讓政府從政府本位向社會本位轉變提供了可能[16]。

（五）社會治理的目的由工具化向價值轉變

社會治理的最終目標不僅是為效率，更重要的在效率中體現社會公正，以人的全面實現為最終目的。我們知道當前治理的重點是民生問題，關鍵環節是發展社會事業，做好現有的公共服務。依照黨十八屆三中全會的總要求，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，努力實現讓發展成果更多更公平惠及全體人民。解決好最聯系人民群眾的根本問題，重點方面是在教育、就業、收入分配、社會保障等民生方面推進社會的事業改革與創新，以此來滿足人民群眾多樣化需求，提高人們的生活水平。在社會治理方面，各級政府、官員的績效考核不僅要GDP的增長，也要確保社會公共服務優質化。

因此，各部門要增進公共利益、保障與改善民生的長效機制，形成一整套完備的治理制度體系，克服在社會事業發展過程中會出現的的體制、機制弊端，在制度上從根源解決政府在現階段發展社會事業的動力問題與持續力問題[17]。

四、結語

社會治理制度創新是社會治理創新命題提出的內在要求和必然選擇，也是完善和發展中國特色社會主義制度的重要內容。想要實現現代化的社會治理，就要形成系統完善、科學規范、運行有效的制度。創新少不了理論的支持，但在實踐中防止治理的失效，關鍵還是要從制度人手，進行制度建設和制度創新。我們應該在立足本國國情基礎上，不斷加強源頭治理的制度化保障，努力提升社會治理現代化水平。

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（責任編輯 賽漢其其格）