高等學校繼續教育體制與機制創新

楊學祥 張魁元 侯建軍

摘 要：近年來，我國的繼續教育事業發展很快，但繼續教育體制與機制的構建卻明顯滯后，特別是繼續教育管理和辦學職能相互雜揉、自主辦學的責任和義務尚未明確、監管評價體制有待完善等問題，嚴重地制約了繼續教育的發展。當前我國高校繼續教育體制與機制改革的總體指導思想是“依法治校，管辦評分離”，就體制與機制改革而言，依法治校就是要以建設現代學校制度為目標，落實和規范學校辦學自主權，形成學校依法辦學、自主管理的格局。本文結合當前高校繼續教育的實際，提出應從管理體制、辦學體制、協同體制、監管機制四個方面改革創新，增強繼續教育辦學活力與核心競爭力。

關鍵詞：高等學校；繼續教育；體制機制

中圖分類號：G72 文獻標識碼：A

一、繼續教育體制與機制的內涵

“體制”是制度外在的具體表現和實施形式，通常以權力配置為中心，以結構、功能、運行為主體，由各種硬件和相應的規范所構成。“機制”通常是指有機體的構造、功能和相互關系，泛指工作系統內各部分之間相互作用的過程和方式。體制和機制既相互區別，又密切聯系，共同作用于某一事物。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“建立健全繼續教育體制機制。成立跨部門繼續教育協調機構，統籌指導繼續教育發展。加快繼續教育法制建設。健全繼續教育激勵機制。加強繼續教育監管和評估。”繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，是終身學習體系的重要組成部分。繼續教育體制可被理解為國家和地方為促進繼續教育事業發展所制定的用以確定機構設置和管理權限的制度，主要包括領導體制、管理體制、辦學體制等。繼續教育機制是指繼續教育體系的構造、功能和相互關系，是繼續教育系統內外各實體之間相互作用的過程和方式，如發展機制、評價機制、監督機制等。

二、高校繼續教育體制與機制改革的指導思想

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將全面深化改革的總目標表述為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，從制度和能力兩個層面豐富了我國現代化建設的內涵。就深化教育領域綜合改革方面，《決定》指出要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，鼓勵社會力量興辦教育等。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將全面推進依法治國的總目標表述為“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。在推進多層次多領域依法治理方面，強調堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。

當前我國高校繼續教育體制與機制改革的總體指導思想是“依法治校，管辦評分離”。就體制與機制改革而言，依法治校就是要以建設現代學校制度為目標，落實和規范學校辦學自主權，形成學校依法辦學、自主管理的格局。具體來說，就是建立起制度體系、決策程序體系、信息公開體系、監督體系、自主辦學體系和社會評價等諸多方面的子體系，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發展中突出矛盾和問題的能力，全面提高學校依法管理的能力和水平。管辦評分離就是政府層面的教育管理要從靠行政化管理轉向依法治理，學校層面的教育管理要從行政化管理舊體制向依法辦學轉換，社會層面的教育評價的主要內容就是教育評價要獨立為專業化評價機構。具體來說，就是明晰教育管理、自主辦學、專業化評價三者之間的責權利法律關系。

三、高校繼續教育體制與機制中存在的問題

（一）繼續教育管理和辦學職能相互雜揉

高校繼續教育管理和辦學職能相互雜揉，繼續教育的管理主體和辦學主體有待分離，以保證管理和辦學主體各司其職，分工協作。就國家層面，管辦評的主體是各級各類教育行政部門、學校和專業評價機構。其中，教育行政管理部門是監管主體，學校是教育活動得以開展的組織主體，教師是課程實施的主體，學生是課程學習的主體，評價機構是提供專業化服務的主體。就學校層面，管辦的主體是繼續教育管理部門和教學院系，評價主體是學生。其中，繼續教育管理部門代表學校對校內所有開展學歷和非學歷繼續教育的實體單位依法依規管理；各實體單位在國家和學校的法律法規框架內自主辦學，平等地接受學校的管理和監督；學生對繼續教育的質量進行客觀評價，通過校內、校外評價機制反饋意見，促進繼續教育的改革與提升。目前，我國眾多高校繼續教育的管理和辦學職能有待進一步厘清界定，由同一校內主體同時承擔繼續教育的管理和辦學職能的情況比較普遍，造成體制機制僵化、資源配置效率低下、人才培養脫離社會需求等問題。

（二）自主辦學的責任和義務尚未明確

高校繼續教育自主辦學的責任和義務尚未明確，繼續教育辦學主體的積極性和自主性有待進一步發揮。賦予繼續辦學主體自主權并不意味著自主權走向絕對化，而是要讓辦學主體在法定監管范圍內根據法律法規賦予的辦學權力和義務合法地從事教育組織實施活動和教育改革活動。具體到學校層面，就是教學院系依法依規落實辦學責任和義務，依法依規組織建設繼續教育課程、依法依規管理教學科研、依法依規聘用和管理教師、依法依規開展校外合作等等，教學院系如果做出了有違國家法律和學校規章明令禁止的事情，繼續教育管理部門則要依法依規進行問責，追究其責任，進行相應的處罰。目前國家對高校繼續教育自主辦學的責任和義務尚未進行明確界定，相應的學校層面對辦學院系開展繼續教育的責任和義務也缺乏明確界定，面對經濟社會的快速發展，繼續教育辦學院系常常面臨摸著石頭過河的境遇，例如非學歷繼續教育的市場定價問題、教師課酬與課時轉換問題、繼續教育社會合作機制等問題。

（三）繼續教育監管評價體系有待完善

高校對繼續教育工作的開展還缺乏有效監管，繼續教育辦學的監督機制、質量評價機制、準入與退出機制遠未形成。從管辦評分離改革的客觀需要看，在理順教育監管、自主辦學和社會評價三大主體責權利關系的前提下，必須把教育監管水平和自主辦學的水平評價職能分離開來；必須改變自己辦學、自己監管、自己評價的陳舊方式，主動構建專業評價體系和機構，真實吸納受教育者意見，客觀有效開展繼續教育的評價與監管。當前繼續教育經過幾十年的發展也形成了一定的規模，但就整體而言，高校繼續教育監管制度沒有發揮應有作用，教學標準層次不齊，教學質量高低不一，特別是部分非學歷繼續教育收費標準、教學質量、服務水平差異嚴重，缺乏有效監管，使得繼續教育與普通教育相比在質量和社會認同度上存在明顯的差距。

四、繼續教育體制與機制創新實踐

北京大學歷來注重繼續教育的改革與發展， 自2013開始著力推動繼續教育體制與機制的改革與創新工作。

（一）繼續教育管理體制的創新

創新繼續教育管理體制，從根本上講，就是要改變繼續教育管辦合一、自我辦學、自我管理的現狀，建立由繼續教育行政部門管理、各辦學單位分工協作、全校師生廣泛參與的現代繼續教育管理體制。

1.健全繼續教育領導體制

針對繼續教育辦學易出現多頭管理、各自為政、資源分散等實際情況，創新繼續教育管理體制，必須建立由學校主要負責同志牽頭、由管理部門和教學單位參加的跨部門繼續教育協調委員會或領導小組，構建與高校繼續教育發展相適應的新的領導體制。繼續教育協調委員會或領導小組負責領導和協調校內的繼續教育工作，統籌規劃繼續教育發展，協調解決重大事項，研究和制定推進繼續教育發展的重要舉措等。2005年，北京大學設立繼續教育指導委員會，主任由北大分管繼續教育領導擔任。作為北大繼續教育工作的指導、咨詢、議事和決策機構，繼續教育指導委員會的主要職能包括：宏觀把握北大繼續教育發展方向；開展繼續教育基本制度建設；在解決繼續教育發展難題等方面發揮指導、咨詢和決策作用；兼顧學校、社會各方面的需求和利益，保證學校繼續教育順利發展。

2.專門機構統籌繼續教育日常管理

對繼續教育的日常運行實施統籌性的專門化管理需要組建專門機構。高等學校應明確職責、整合職能、建立機構、理順管理，在校內設立繼續教育部（處），負責校內繼續教育的宏觀管理和事業發展規劃、政策法規制定、辦學機構設置、教學質量評估等管理工作。1999年，北京大學成立繼續教育部，統管全校繼續教育工作，兼有管理職能和辦學職能；2013年，北京大學經過兩年左右時間的充分醞釀，順利完成了“一部一院，管辦分離”的重大機構改革，以保障繼續教育高層次、高水平、高質量地健康發展，加強品牌形象、管理服務、質量標準的一體化建設，以及促進學科優勢、教學模式、市場渠道、服務對象的多元化發展。改革后，繼續教育部作為學校的行政管理部門，統一對全校的繼續教育工作進行指導、監督和管理，原成人教育學院、網絡教育學院、培訓中心合并成立繼續教育學院，與其他繼續教育辦學單位一同接受繼續教育部的管理和監督。

3.建立繼續教育協調機制

繼續教育工作涉及到學校的眾多行政管理部門、教學院系和廣大師生，與學校教學、科研、社會服務的發展緊密相關，應當把繼續教育納入全校發展的統籌規劃安排中，明確劃分校級領導、行政主管部門、教學院系的繼續教育職責，制定有利于推進高校繼續教育發展的政策和措施，建立繼續教育多方協調機制，形成學校繼續教育指導委員會統籌、行政主管部門實施監督管理、各教學院系分工合作、師生廣泛參與的新機制。北京大學在推進辦學體制的綜合改革中，注重加強繼續教育指導委員會的戰略發展研究、指導與協調作用，堅持繼續教育部在全校繼續教育工作的主導地位，強化專業教學院系在提高辦學質量、優化繼續教育品牌的建設作用，發揮繼續教育學院的重要基地作用，通過建設信息化管理平臺和暢通管理、辦學、學習三方渠道，促進繼續教育有序、規范、穩定運行。

（二）繼續教育辦學體制的創新

1.引導繼續教育專門辦學機構與學校專業教學院系協同發展

高校應鼓勵建立繼續教育專門辦學機構統籌開辦學歷繼續教育和非學歷繼續教育，鼓勵繼續教育專門辦學機構與學校專業教學院系發揮各自優勢，分工合作開辦繼續教育新模式。專職繼續教育機構開展多類型綜合性繼續教育，歸口開展學歷繼續教育；其他院系適當開展專業繼續教育。2013年1月，繼續教育部及原直屬實體完成了“管辦分離、一部一院”的管理體制與機構改革，北京大學正式成立了繼續教育學院，將繼續教育部原直屬的成人教育學院、網絡教育學院和培訓中心進行整合，同時其他32個院系同時開辦各類專業性的繼續教育項目，形成了統分結合，良性發展的格局。

2.鼓勵繼續教育特色化、品牌化發展

繼續教育面向市場，特色和品牌是在激烈競爭博弈中勝出的關鍵。北京大學重視繼續教育創造價值、傳遞價值的理念，堅持繼續教育項目應該從長遠利益和推進研究的角度出發，開辦具有長期教育和培訓價值的項目。各辦學單位積極進取，多個培訓項目取得了良好的品牌與經濟效益，實現人文、社科、理工、綜合多個培訓領域的健康發展。例如，繼續教育學院連續5年開展中央和國家機關司局級干部選學項目，與中央部委建立暢通溝通機制，保障干部培訓質量效率，樹立委培項目工作典范；光華管理學院開發適應客戶需要的定制課程項目，通過行動學習將管理知識與實踐相結合，幫助企業解決問題、優化決策；哲學系憑借學術純正、導師一流的優勢，依托“乾元國學教室”品牌在國學、西學培訓領域打下扎實基礎，贏得良好口碑。

3.建立繼續教育教學資源開放共享機制

高等學校需要充分發揮社會服務功能，構建繼續教育教學資源開放與共享機制，一是建立以資源庫為支撐的數字化繼續教育教學資源平臺，通過開發、整合、匯集，提供公益性的繼續教育教學資源；二是開展區域內橫向聯合、縱向延伸，避免重復建設，注重資源質量，推出優秀精品。北京大學積極牽頭，聯合國內不同層次、不同類型的103所普通高等學校建立起來協作性組織，以“聯合協作、共享知識、開放資源、服務社會”為宗旨，建設“普通高等學校繼續教育數字化學習資源開放聯盟”；以充分發揮普通高等學校繼續教育資源特色和優勢，促進普通高校數字化學習資源建設、開放與共享，推動普通高校自覺參與推動學習型社會建設，適應全民學習、終身學習的時代需要。

（三）繼續教育協同體制的創新

1.建立校內多種教育形式的聯動發展機制

高校繼續教育學科與師資隊伍的建設離不開本科和研究生教學院系的支持，發展繼續教育不能擠占本科和研究生教育的資源，同時要對本科和研究生教育有促進作用，實現協調發展；繼續教育要以教學科研力量為支撐，突出高等學校學科和專業優勢與特色，把繼續教育與院系的教學科研工作有機結合起來，以繼續教育促進教學進步和科研深入。北京大學繼續教育堅持“三不”的基本原則，即不損害北京大學的學校聲譽，不影響學校正常的教學科研活動，不擠占學校緊缺的設施資源。同時，任何符合“三個有利于”標準的辦學行為都將得到學校的政策支持，即有利于擴大北京大學的社會影響，有利于促進學科發展，有利于支持學校的整體發展（包括社會服務、學科建設、教師發展、資金支持、軟硬件設施配套等）。繼續教育部依照“三不”原則與“三個有利于”標準審批管理繼續教育項目，嚴厲查處違反“三不”原則的辦學行為，優先發展符合“三個有利于”判斷標準的教育項目，積極為學校的形象和聲譽增光添彩，時刻與學校的教學和科研保持良性互動，主動為學校的設施與資源“添磚加瓦”。

2.建立校外對口支援與合作機制

教育培訓合作是國內合作和對口支援的重要形式，高校繼續教育需要積極在省校合作、市校合作、開發區合作的框架下開展教育培訓合作，服務區域與地方經濟社會發展。北京大學支持各院系與地方政府、企業建立長期的人才教育培訓合作關系，對北大對口支援地區和單位加大教育培訓扶持力度，既注重“輸血”，更注重“造血”，為高校提升人才培養、社會服務水平，增強服務國家人才發展戰略能力奠定基礎。2014年，北京大學穩步推進全國干部教育培訓基地建設，各級、各類干部教育培訓持續、高效、穩定運行，全年累計承辦各級、各類干部委托培訓項目376期，學員總數19827人次，覆蓋全國近30個省、市、自治區，參訓學員既有廳局級干部、處級干部、企業中高層管理人員，也有來自鄉鎮、社區管理一線的基層公務員。

（四）繼續教育監管機制的創新

高校開展繼續教育自我監管是保障教學質量、提高社會聲譽、取得可持續發展的必由之路。面對激烈的市場競爭與日益規范的法制環境，高校只有通過加強監管才能保證本校的繼續教育辦學在法律法規的框架下獲取最大的辦學自主權與市場競爭力。

1.推動繼續教育依法監管

在國家和地方教育法律法規的基礎上，高校應當加強繼續教育規章制度建設，保障學歷和非學歷繼續教育依法依規運行，為繼續教育監管提供制度依據，如繼續教育合作機構準入與管理辦法、教育經費管理與使用辦法、繼續教育質量評價辦法等。2003年7月18日，北京大學通過《北京大學開辦成人、繼續教育管理條例》（校發〔2003〕157號），明確規定了繼續教育的定位、主體、辦學、審批等事宜；2013年12月31日，北京大學印發了《北京大學非學歷繼續教育管理辦法》（校發〔2013〕225號）文件，對非學歷繼續教育的主管機構和辦學主體、項目申報、招生宣傳、合作辦班、收費、辦學質量、結業發證、違規處理等事宜進行了明確規定；2014年10月20日，北京大學紀委、財務部、審計室、繼續教育部聯合發布《<北京大學非學歷繼續教育管理辦法>財務專項實施細則（2014）》，進一步明確了非學歷繼續教育的預算決算制度、教師課酬標準、學費分配制度、第三方單位支付制度、招生宣傳制度、相關工作人員聘用制度等內容，防范超收超支學費、合作機構未獲委托即獲學費分成、校內與校外單位互聘人員等風險。

2.強化繼續教育聯合監管

高校繼續教育辦學一般涉及審批、財務、法務等部門，面對復雜的市場環境，高校需要建立多部門聯動機制，嚴防違規隱患，杜絕辦學漏洞。北京大學紀委、督查室、財務部、法律顧問辦公室、審計室與繼續教育部多部門密切配合，組建繼續教育清理整頓工作小組，完善聯合調查與清理整治工作機制，加強對繼續教育辦學行為的監管，力爭將違法、違規、違紀事態扼殺在萌芽狀態。針對紀檢、信訪舉報案件，加強調查研究，不輕信輕疑，注重事實證據；對暴露出的苗頭和傾向性問題，明確紀律要求，及時予以通報，防止事態擴大；對已查明立案案件，依法、依紀、依規嚴肅處理；對嚴重違規的辦學行為，將追究辦學單位和主要負責人的責任，切實維護學校的辦學質量與聲譽。

3.突出繼續教育監察的重點

高校應該定期開展繼續教育風險隱患排查工作，發現新問題，解決老問題，攻克難問題。繼續教育的監察重點，一是圍繞辦學經費的使用進行審計監察；二是社會合作機構的招生、宣傳行文進行重點監察；三是對辦學單位的教學、發證等關鍵環節進行監察，防止和及時糾正繼續教育辦學中違法違規問題，維護學校的辦學聲譽，確保學習者的合法權益。北京大學在2014年繼續教育監察中重點關注經費使用、人員聘用、學科相關性等方面的規范建設。通過嚴格執行校發〔2003〕157號、校發〔2014〕225號、繼教部字〔2014〕第008號和繼教部字〔2014〕第009號文件要求，全面實現全校非學歷繼續教育培訓項目的逐班預算、決算管理；停止審批與教學院系學科不相關的培訓項目；禁止將合作單位人員聘為院系職工；禁止合作單位人員以院系工作人員名義開展活動；停止審批20萬/人及以上的高收費培訓項目，對5萬/人以上培訓項目進行收支評估，嚴格管理。

當前我國正在持續推進法治社會建設，深化行政、事業管理體制改革，高校繼續教育體制與機制改革需要依照“依法治校，管辦評分離”的總體原則穩步推進，探索高校繼續教育的管理體制、辦學體制、監督體制，適應國家培養應用型人才的需求。北京大學將緊跟時代步伐，積極探索與創建世界一流大學目標相適應的繼續教育體制與機制，為國家的人才戰略和學習型社會的建設貢獻力量。

參考文獻

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