解析土地制度改革的法律問(wèn)題與實(shí)踐意義

摘 要：2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案對(duì)中國(guó)的土地制度改革具有重要的理論意義和實(shí)踐意義，為我國(guó)土地征收征用史無(wú)前例的確定了一個(gè)比較完善的制度體系，也為我國(guó)土地征收征用制度奠定了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。因此，我們有必要在先發(fā)層面重新審視和構(gòu)建我國(guó)的土地征收征用制度，以有效合法地利用土地資源，保障被征地者的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地征收征用；土地制度；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；正當(dāng)程序

一、我國(guó)憲法修正案關(guān)于土地征收征用制度存在的不足

我國(guó)憲法修正案第20條明確規(guī)定，土地的征收征用目的是公共利益，程序上是依照法律，前提上是給與補(bǔ)償，根據(jù)既保障又制約的內(nèi)在邏輯要求，構(gòu)成了我國(guó)土地征收征用的憲法基礎(chǔ)，但是結(jié)合我國(guó)特殊的土地權(quán)利市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)憲法修正案第20條與其他國(guó)家的憲法關(guān)于土地征收征用的規(guī)定的比較分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)的憲法修正案關(guān)于土地征收征用的規(guī)定仍存在重大的缺陷。

二、土地征收征用公共目的的規(guī)定不適應(yīng)土地制度改革的需要

外國(guó)土地市場(chǎng)是建立在土地私有制的基礎(chǔ)之上的，企業(yè)取得土地所有權(quán)或使用權(quán)的來(lái)源不具有唯一性，即可以從若干渠道取得土地所有權(quán)或使用權(quán)。與國(guó)外土地所有權(quán)制度不同，我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)相結(jié)合的土地所有權(quán)制度。兩種土地所有權(quán)有著不同的法律地位為，國(guó)有土地所有權(quán)的土地使用權(quán)有流轉(zhuǎn)的資格，可以進(jìn)入市場(chǎng)交易；而根據(jù)土地管理法第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”的規(guī)定，集體所有的土地不得進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。隨著我國(guó)的城市化建設(shè)的加快，國(guó)家只能通過(guò)征收集體土地滿足單位和個(gè)人對(duì)土地的需求。單位和個(gè)人對(duì)土地的需要，有的是為了公共利益，也有非公益性的。有學(xué)者提出這一現(xiàn)象為“征地悖論”，即非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？不經(jīng)征地是違憲，因?yàn)檗D(zhuǎn)為城市的農(nóng)地如果還是集體所有就違背了憲法第10條的規(guī)定；征地也違憲，因?yàn)椴缓稀盀榱斯怖娌趴梢哉鞯亍钡膽椃?zhǔn)則。在實(shí)踐中，為了城市建設(shè)的需要，政府機(jī)關(guān)經(jīng)常只是根據(jù)土地管理法第43條的規(guī)定，并未以是否具備“公共利益”之目的來(lái)決定是否征地，這實(shí)際上等于消解了憲法中土地征收征用的公益限制，有損憲法的權(quán)威也不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收征用。

三、土地征收征用補(bǔ)償額缺乏明確規(guī)定

土地征收征用補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ?guī)定，對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，“是一種穩(wěn)定器”，對(duì)于政府的征收征用權(quán)來(lái)說(shuō)，“是一種抑制器”。它能預(yù)防政府過(guò)度使用征收征用權(quán)，如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會(huì)積極的征收征用更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)講往往是浪費(fèi)資源和低效的。

在各國(guó)憲法中，除了規(guī)定征收征用土地必須予以補(bǔ)償之外，關(guān)于補(bǔ)償?shù)念~度也是憲法層面上需要加以明確規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因?yàn)椋a(bǔ)償額度原則不僅明確回答了被征收征用時(shí)要不要補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，而且還直接決定著國(guó)家對(duì)被征地者補(bǔ)償?shù)念~度。1947年生效的日本憲法第29條規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之。”反觀我國(guó)2004年憲法修正案第20條僅規(guī)定土地征收征用應(yīng)“給予補(bǔ)償”，但沒(méi)有明確應(yīng)補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。土地管理法僅在第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地的前3年的平均值計(jì)算，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是土地的年產(chǎn)值或農(nóng)地收益，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)直轄市規(guī)定。但是，政府機(jī)關(guān)征地后，轉(zhuǎn)手就是按照商業(yè)用地出讓?zhuān)畽C(jī)關(guān)在其中牟取暴利。所以，針對(duì)補(bǔ)償額度應(yīng)該明確規(guī)定，并且按照被征收后土地的用途進(jìn)行補(bǔ)償，這樣才顯示公平公正，有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、土地征收征用制度未明確規(guī)定正當(dāng)程序原則

美國(guó)最高法院的一位法官曾說(shuō)過(guò)：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容。苛刻的實(shí)體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的。”因此，作為保證土地征收征用合法性和公正性之重要手段，正當(dāng)程序原則在世界許多國(guó)家和地區(qū)的憲法和法律中被規(guī)定和體現(xiàn)。例如美國(guó)1791年通過(guò)的憲法修正案第5條規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。而我國(guó)2004年憲法修正案第20條規(guī)定“可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，如果將“依照法律規(guī)定”直接解釋為正當(dāng)程序條款未免太牽強(qiáng)。可見(jiàn)，土地征收征用的正當(dāng)程序并未在我國(guó)作為一項(xiàng)憲法性原則確立起來(lái)，這減弱了對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，也使土地被征收征用人的權(quán)力很難在相關(guān)法律法規(guī)中得到保護(hù)。另外，中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例第25條第3款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施。”這意味著政府可以先征地，后簽征收補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)質(zhì)上以合法的形式完全剝奪了永久失去土地的農(nóng)民的一切權(quán)力，使農(nóng)民無(wú)法憑借手中的土地作為談判的籌碼以保障取得合理的補(bǔ)償。同時(shí)，這條規(guī)定使得政府的土地征收征用權(quán)最大化、絕對(duì)化。這既不符合中國(guó)的實(shí)際，亦不符合國(guó)際慣例。例如法國(guó)人權(quán)宣言中明確規(guī)定，征收相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)必須予以“事前補(bǔ)償”。

五、土地征收征用制度未明確司法救濟(jì)原則

中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例第25條第3款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施。”以及中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法第30條第2款的規(guī)定。我國(guó)對(duì)于土地征收征用補(bǔ)償主要通過(guò)行政復(fù)議來(lái)解決，這符合憲法基本精神。但是，相對(duì)于訴訟來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議是自己做自己的案子，違背自然公正原則的要求。

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作者簡(jiǎn)介：

王建龍（1988.05～），男，河南臺(tái)前人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。