農業信貸擔保服務體系建設的模式、困境及發展選擇

劉志榮

摘要：農業信貸擔保作為連接商業金融與農業發展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農村融資主體，緩解農業貸款難起到了一定的作用。然而農業信貸擔保在實踐中仍然面臨不少發展難題。文章歸納了現有農業信貸擔保的幾種業務模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并在此基礎上提出農業信貸擔保服務體系建設的發展選擇，以期為統一部署建立全國農業信貸擔保體系提供參考。

關鍵詞：農業信貸擔保；服務體系；模式；困境；發展選擇

中圖分類號：F323.9 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）03-0012-007

長期以來，農業、農民“貸款難、貸款貴”問題未能得到有效破解，現有農村金融體系與種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體的迫切資金需求難以對接的矛盾愈來愈突出。如何順應農村信貸需求的變化，創新性地設計出能有效滿足新型經營主體融資需求的金融產品及供給模式，是研究者與政策層亟須解決的重大課題。近年來，農業信貸擔保作為連接商業金融與農業發展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農村融資主體，緩解農業貸款難起到了一定的作用。不少學者針對農業信貸擔保的現狀，對農業信貸擔保的運作機制及存在的問題進行了理論探討和案例研究。財政部、農業部和銀監會聯合發文提出，要用三年時間建立覆蓋全國的政策性農業信貸擔保體系。目前，從研究層到政策層，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農業信貸擔保體系，被認為是建立普惠農村金融體系不可或缺的一環，是新常態下促改革、調結構、惠民生的重要舉措。農業補貼改革試點以及農村集體產權制度改革的逐步推進，也為農業信貸擔保服務體系建設提供了政策與制度支持。然而在農業信貸擔保的實踐中，由于沒有一套成熟、高效的方法可以借鑒，各地都在積極探索，涌現了一些各具特色的信貸擔保模式，同時也遇到了不少發展難題。本文將歸納現有農業信貸擔保的幾種業務模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并提出農業信貸擔保服務體系建設的發展選擇，以期為統一部署建立全國農業信貸擔保體系提供參考。

一、農業信貸擔保的幾種業務模式

根據信貸擔保運作方式的不同，目前農業信貸擔保業務主要有以下幾種模式：

（一）基于政策性農業擔保機構的信貸擔保

在該模式下，農業信貸是由政府全額出資或主導組建的農業擔保公司進行擔保。這種財政支持下的農業信貸擔保大多實行市場化運作，且擔保項目具有明顯的政策導向。如蘇州市農業擔保有限公司就是由蘇州市政府全額出資的政策性農業信貸擔保機構，其設計出的“一保兩補”機制（1），將擔保貸款向符合農業產業規劃和產業政策，以及市政府重點扶持的農業微利項目傾斜。

（二）依托農業產業化龍頭企業（核心企業）的產業鏈融資擔保

在農業產業化實踐中，“龍頭企業+基地+農戶”的生產協作方式不僅在龍頭企業與農戶之間形成了風險共擔、利益共享的緊密關系，龍頭企業還可以通過向合作農戶提供農業生產資料，并收購其產品的方式控制農戶的現金流，這使得依托農業產業化龍頭企業的貸款擔保成為可能。產業鏈融資擔保模式就是一種基于農產品種植（養殖）、加工、銷售一體化的金融創新方式。該模式通過農業產業化龍頭企業的信用擔保和動產抵押，以及對貸款的封閉式管理，將產業鏈核心企業的信用轉化為上下游成員的融資能力，從而降低金融機構面向農業貸款的交易成本與風險。

在該模式中，信貸擔保大多是通過政府注資、農業產業化龍頭企業入股的農業擔保公司進行。四川樂山巨星畜牧投資擔保有限責任公司就是一例，該擔保公司采用“農戶+龍頭企業+擔保公司+銀行”的“四方合作、封閉運行”運作模式，實現了貸款的發放和回收封閉運行。（2）[1]又如，四川資陽市于2003年設立資陽市“千萬工程”信用擔保公司，以資陽生豬養殖產業鏈為依托，由金融機構、擔保公司、飼料企業、種畜場、合作社、肉食品加工企業和保險公司共同組成“六方合作+保險”的新型農業融資模式。[2]

產業鏈融資擔保也有少數是通過完全由農業產業化龍頭企業出資成立、實施商業化運作的農業擔保公司進行。如通威農業融資擔保有限公司是由通威股份有限公司投資9500萬元設立的全資子公司，是四川第一家由民營企業注資成立的專業從事農業融資的擔保公司，主要為產業鏈下游養殖類客戶提供融資擔保服務。

（三）基于農村互助合作組織的信貸擔保

基于互助合作的農業信貸擔保是一種自發秩序而形成的組織創新形式，在許多國家被作為解決農村信貸配給問題、防范信貸風險、提高信貸效率的有效途徑。在我國呈現出農戶聯保、社區互助擔保、專業合作社擔保、農村資金互助組織擔保、貸款擔保協會擔保等形式。

1.農戶聯保是農戶在自愿基礎上組成聯保小組，簽訂聯保協議，為獲得生產所需的貸款相互擔保、相互制約，共同承擔連帶保證責任。在我國農村地區，農村信用社和小額貸款公司已大量開展農戶聯保貸款業務。

2.社區互助擔保是指在一個小的社區范圍內，成員之間基于經濟或者地緣、血緣等特殊關系，投入一定的資金作為擔保基金，為成員從銀行獲得貸款提供擔保。如福建霞浦縣于2007年成立石湖農業發展擔保有限公司，村民每戶入股2000～10000元不等，擔保公司與信用社簽訂合作協議，為入股的農戶生產經營貸款提供擔保服務。[3]

3.專業合作社擔保將專業合作社作為貸款單位，實施整體授信，把對入社農戶的貸款由“零售式”轉為“批發式”，從而降低直接面對中小農戶的信息不對稱程度和經營成本。[4]如四川大邑縣于2012年由中國民生銀行、木材加工企業、林業經濟合作組織、林業經營者自愿組成林業商業合作社，通過該合作社為社員提供貸款擔保，將社員從需要貸款的散戶凝聚成“團購”的集體戶，建立銀行注資、協會兜底、政府貼息的扶持林業產業發展模式。

4.農村資金互助組織擔保就是先由一定區域內的村民和小企業共同出資成立資金互助合作社，然后由合作社將籌集起來的資金入股農村信用社，再以入股資金對合作社成員向農村信用社申請貸款提供擔保，建立一種“農村信用社+資金互助合作社+農戶”的信貸擔保機制，被稱為“股權信貸模式”。[5]

5.貸款擔保協會擔保一般是由若干農戶本著自愿結合、互惠互利、誠實守信的原則，組建貸款擔保協會，會員向農村信用社存入一筆擔保保證金，自愿履行擔保協議職責，擔保協會為本村農戶借款提供擔保，擔保貸款金額通常為擔保保證金的1～10倍。[6]

（四）引入信托公司的信貸擔保

該模式旨在發揮信托制度的財產隔離功能，即由農業經濟合作組織（如專業合作社）將土地承包經營權等委托給信托公司，由其履行管理職責，將土地出租等的信托收益權作為農村經營主體申請貸款的質押擔保來取得融資。[7]黑龍江肇東市五里明鎮的“五里明模式”，就是引入信托公司的信貸擔保創新模式。即，農戶以土地入股加入合作社，鎮政府將合作社的土地經營權、農機設備收益權以及魚塘承包經營權委托給中糧信托，中糧信托將上述信托收益權質押給龍江銀行，作為合作社的貸款償還擔保，龍江銀行與合作社簽訂貸款協議并向合作社發放貸款。

（五）基于中小企業信用擔保公司的農業信貸擔保

自從1999年開展中小企業信用擔保試點以來，中小企業信用擔保在制度建設、操作運行和管理方式等方面形成了較為完整的體系。該種模式就是借鑒中小企業信用擔保的經驗和運作模式，將中小企業信用擔保機構的業務向農業擔保延伸。如四川瀘州市于2000年成立了瀘州中小企業信用擔保有限公司，為了促進現代農業產業發展，搭建農業產業化發展融資服務平臺，采取“兩塊牌子、一套人馬”的運作方式，成立了瀘州市興瀘農業融資擔保有限公司，依托瀘州市興瀘融資擔保公司成熟的運營模式和經營策略，開展針對農業的貸款擔保業務。[8]

二、農業信貸擔保服務體系建設面臨的困境

農業信貸擔保的發展晚于整個融資擔保行業，發展時間較短，積累的經驗不足，已有的相對成熟和成功的模式較少。盡管形式各異的信貸擔保模式在破解農民“貸款難、貸款貴”的問題上取得了一定的成效，但各地擔保機構在業務拓展過程中仍存在不少困難，農業信貸擔保服務體系建設仍面臨發展困境。

（一）擔保基金與風險補償的長效機制不健全，制約了擔保公司的擔保能力

對于政策性擔保機構而言，其資本金來源以地方財政資金和資產劃入為主，但由于多數地方政府財政緊張，尤其是在我國經濟發展進入新常態的背景下，經濟增長速度放緩，財政增收和增加財政支農的難度加大，擔保機構難以持續、充足和及時地得到擔保基金補充，加上農業擔保機構的風險補償機制不健全，財政資金與擔保公司之間的長效扶持機制尚未形成。由于擔保機構的擔保規模受注冊資本限制，擔保服務常常出現資金缺口，總量上無法滿足農業經營主體的融資需求。對于互助性擔保機構而言，其擔保資本金來自于成員的入股。由于成員多來自一個較小的社區，大多是本身經濟處于劣勢的農戶為取得發展資金的聯合，資本金規模難以壯大，所提供的擔保貸款很難滿足農戶的融資需求。

（二）農業產業鏈自身的結構缺陷，加大了信貸擔保的操作風險和道德風險

農業產業鏈融資擔保依賴產業鏈核心企業的信用，即農業產業化龍頭企業的信用狀況和整體實力，決定了產業鏈融資的質量和效果。如果龍頭企業與農戶良性合作，則可以提高產業鏈成員的信用級別；但一旦農業龍頭企業經營惡化，這種風險會擴散到整個產業鏈，影響產業鏈融資擔保的可持續性。[9]我國農業產業化龍頭企業數量多，但普遍實力不強。受制于各地農業產業化發展水平及企業規模、資本、信用等級等，目前符合銀行擔保貸款的龍頭企業較少，龍頭企業擔保額度有限。

另外，在農業產業鏈融資擔保模式下，貸款資金封閉運行的特點決定了核心企業始終處于優勢地位，農戶不能實施對貸款資金的支配、監督和管理，農戶的貸款履約責任被動地轉為單一的生產或加工責任，不僅使農戶失去了經營自主權和交易對象選擇權，還進一步降低了農戶的談判能力。如果核心企業出現道德風險，則可以利用價格、交易、賬期方面的優勢，通過侵占農戶利益實現短期收益最大化。[10]

（三）農業信貸擔保業務品種少，難以滿足農業經營主體多樣化的資金需求

目前，農業擔保貸款主要集中于流動資金貸款，貸款期限較短。這主要是因為銀行出于資金安全考慮，對農業中長期貸款更趨保守和謹慎，使得各類農業經營主體得到銀行中長期貸款比較困難。據針對北京市農民專業合作社的調查發現，農民專業合作社的資金需求以生產性資金為主，資金需求期限以一到三年為主，但銀行更偏重于流動資金貸款。[11]可見，銀行貸款與農業資金需求之間存在結構性矛盾，農業擔保貸款仍不能滿足融資主體資金使用期限多樣化的需求。

另外，大多數農業信貸擔保公司的業務模式單一，尤其是互助合作基礎上的信貸擔保，生產經營的專業化、規模化等特點，決定了擔保貸款過于集中在農業生產中的某一行業。一方面，貸款方向的單一性，無法滿足農業生產經營多樣化的資金需求；另一方面，由于市場、自然、管理、技術等方面的因素使風險更加集中，一旦發生代償，極易引發資金鏈斷裂，將擔保機構推至破產的邊緣。

（四）農戶有效抵押物少與擔保抵押剛性約束的矛盾，導致農業信貸擔保的覆蓋面有限

目前，農業信貸擔保機構在提供擔保的過程中一般要求承貸主體提供相應的反擔保。這種反擔保機制設計一定程度上降低了擔保機構的風險，但由于農戶或農村中小企業所擁有的農村集體土地、房屋、土地承包經營權、建設用地使用權等主要產權歸屬不明、流轉不暢，抵押或質押受到極大的限制。大多數農戶由于無法提供有效擔保物而被農業擔保機構拒之門外，這不僅影響了農業擔保公司擔保作用的發揮，還使得農業信貸擔保的實際服務對象有偏離農戶的傾向。[12]據針對福建省近年成立的涉農擔保機構的調查顯示，擔保機構以涉農中小企業、農業龍頭企業、專業合作社和種養大戶為主要服務對象，農業信貸擔保在解決普通農戶擔保難、增加農戶信貸可得性方面發揮的作用十分有限，農業信貸擔保的覆蓋面仍然過窄。[13]

（五）銀行缺乏承擔信貸風險的動力，使擔保機構陷入風險增大與持續經營困難的“兩難境地”

由于農業擔保業務的特殊性，銀行缺乏與擔保機構，尤其是實力較弱的擔保機構合作的動力。目前大多數農業擔保業務發生在與信用社之間，更多的銀行還沒有把農業擔保公司納入合作對象，銀行與擔保機構之間并不是平等合作的關系。在擔保業務合作中，銀行與農業擔保機構簽訂合作協議，甚至不是為了做大做強農業擔保貸款，而僅僅是為了吸收擔保機構的資本金。即使是基于擔保貸款的合作，銀行也通常在合作之前提出前置條件，要求擔保機構按1∶1的比例繳存擔保基金，并只按1∶1的規模提供貸款擔保，一旦貸款發生風險，銀行先從擔保公司存在銀行的擔保基金中扣收貸款本息，將100%的貸款風險轉給農業擔保機構；或者直接規定單筆擔保貸款限額（如浙江臺州三門縣農信社規定與其合作的扶農擔保公司的最高擔保額僅為20萬元），限制了擔保機構的擔保能力。[14]不僅如此，在當前世界經濟增長乏力、我國經濟下行壓力增大的背景下，不少中小微企業的經營風險必然向擔保機構轉移和集中，在擔保機構承擔100%貸款風險的情況下，農業信貸擔保機構遇到了前所未有的風險管控壓力，代償和風險處置可能將成為新常態，其持續經營能力受到巨大的挑戰。

此外，銀行放貸支持的重點往往與農業擔保公司的推薦項目不一致。一些農業擔保公司愿意扶持的項目，由于用款規模小、產出周期長、效益不穩定等原因，銀行卻不肯放款，使得農業擔保公司在融資主體與銀行之間處于非常尷尬的境地。[15]可見，在擔保機構與金融機構的合作中，擔保機構基本處于被動地位，既承擔了借款人的市場風險，還要面對金融機構的道德風險。

（六）農業信貸擔保業務的定位偏差與同質化競爭，危及擔保機構的存續發展

由于資本金來源不同，農業信貸擔保機構的社會責任存在差別。與互助性和商業性擔保機構不同的是，政策性農業擔保機構往往由政府出資組建，必然要承擔一定的社會職能，履行扶農、助農的重任。但絕大多數政策性農業擔保機構實行市場化運作，不僅要實現社會效益，還要保證實現一定的經濟效益。為履行其社會職能，政策性農業擔保機構的擔保費率往往要低于一般商業擔保。按照財政部相關規定，擔保費按照不超過銀行貸款利率的50%收取，低于擔保市場收費標準的部分，中央和地方財政給予補貼。但目前政府承諾的保費補貼未能及時足額到位，加上農業信貸擔保的高風險、高成本和擔保貸款追償困難，政策性擔保機構甚至難以達成有效的收支平衡，面臨難以維持生存的困境。

通常，商業性擔保機構的擔保費率高于政策性擔保機構，但金融機構很少對擔保貸款給予利率優惠，甚至實行利率上浮，再加上一定比例的擔保費，使得借款戶融資成本很高，從而制約了擔保公司的業務拓展能力。如新希望集團旗下的六合集團，與無棣縣政府共同出資成立和興牧農業擔保有限公司，為專業養殖戶提供貸款擔保，其中與六合集團簽約的農戶（合同戶）按照基準利率上浮50%支付貸款利息，非合同戶貸款利率上浮100%，并一次性繳納貸款金額3‰的擔保費。如此高的融資成本使得商業性農業擔保機構的市場認可度并不高，和興牧擔保公司在運作中對貸款的擔保杠桿系數（3）只有3.08，擔保放大倍數（4）只有0.9，遠遠低于與信用社約定的5倍擔保倍數。[16]此外，隨著經濟與金融環境的變化，政策性和商業性擔保機構的業務目標與職能定位不斷模糊，部分政策性擔保機構為了追求經濟效益，轉而開展商業性擔保服務，憑借其政府背景和行政能力，在業務拓展上比商業性擔保機構更具競爭力，很大程度上損害了農業信貸擔保行業的公平競爭環境，危及商業性擔保公司的存續發展。[17]

（七）農業信貸擔保機構之間缺乏有力的聯系機制與合作平臺，降低了農業信貸擔保的運作效率

目前，盡管大多數地區都嘗試建立了形式各異的農業信貸擔保機構，但農業擔保體系松散化、低效化問題仍較為嚴重。尤其是各農業擔保機構之間缺乏相互支持與協作，缺乏有力的聯系機制和合作平臺，使得擔保業務的集中度較低，不僅無法發揮整體力量應對借款戶和企業等方面的要求，導致其在與金融機構進行業務合作時議價能力弱，也無法發揮信貸擔保機構上下聯保的效能，使財政資源無法共享，大大降低了農業信貸擔保的運作效率。

特別值得一提的是，在一些經濟欠發達地區，農業信貸擔保的區域分布不均，擔保機構一般設立在縣及其以上地域，甚至一個縣里沒有一家。即使在擁有擔保公司的縣城里，擔保公司的業務開展也并不理想，這主要是由于這些擔保業務大多擔保金額小、筆數多，且大多遠離城鎮，管理成本較高，致使縣以下的農業擔保需求實際受理率低下的現象普遍存在。

三、農業信貸擔保服務體系建設的發展選擇

由于金融生態與產業環境的差異，農業信貸擔保難以形成一套適于全面推廣的擔保模式。但各地在擔保實踐中仍然需要通過創新體制機制，建設一個能力更強、帶動更廣的農業信貸擔保服務體系，以促進各類擔保機構形成合力，提升擔保機構的擔保能力和防范風險能力，撬動金融和社會資本投向農業農村領域，推動農村一二三產業融合發展。

（一）建立農業擔保資金投入和風險補償的長效機制，提高農業信貸擔保機構的擔保能力

擔保基金的來源和規模是擔保機構存在與發展的關鍵，建立農業擔保資金投入的長效機制，是擔保機構存續發展的前提。根據財政部、農業部和銀監會聯合印發的《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》，省級財政部門要利用中央財政支持糧食適度規模經營補貼資金，對省級、市縣級農業信貸擔保機構進行資本金注入。各地政府在落實這一政策措施時，不僅要在財政預算中明確作為農業擔保基金的投入比例，還需規定資金投入逐年變動的計算方法和基金使用的權限等，形成政策性擔保機構擔保基金投入的長效機制。對于政府主導或參與成立的信貸擔保機構，可以采用擔保貼息、以獎代補等方式，鼓勵擔保機構不斷增加注冊資本，并將其上繳的稅費以全額返還的形式增加擔保基金，從而不斷提高農業擔保機構的擔保能力。

農業擔保成本高，收益低，風險相對較高，因此沒有一定的風險補償機制難以撬動擔保資源向農業企業傾斜。大多數發達國家在擔保實踐中都建立了風險損失補償機制，對農業信貸擔保機構進行再擔保和風險補償。如日本成立了農業專項風險金補助制度，對各信用保證協會提交的涉農擔保項目按比例承擔連帶賠償責任。[18]借鑒國際經驗建立科學合理的風險補償機制，一方面，通過設立風險補償基金，確定每年允許擔保機構虧損的最高額度或比例，在額度內由補償基金給予補貼，超過額度虧損部分，由擔保機構自行承擔；另一方面，加快組建省級和中央級再擔保機構，逐步形成中央級擔保機構對省級再擔保機構、省級再擔保機構對地市級擔保的分級再擔保運行模式，從根本上提升農業信貸擔保機構的擔保能力，為其全面兜底風險發揮應有的功能和作用。

（二）鼓勵分類設計差異化擔保產品，提升農業信貸擔保的惠及面和支持效率

為滿足農業經營主體多樣化、個性化的信貸需求，政府應鼓勵擔保機構根據信貸主體的特點對擔保產品進行分類設計，實施差異化的支持政策。首先，根據農村經濟主體的不同，將信貸擔保分為農戶類貸款、小微企業類貸款、農業產業化類貸款、龍頭企業類貸款和農村創業類貸款等五類。在此基礎上，結合農業生產的特點，可將農戶類貸款細分為從事特色經濟作物種植的農戶，從事糧食作物種植的農戶，從事養殖業、林業和漁業的農戶，并對創業類貸款進一步劃分為“初創型”和“成長型”兩類。針對不同類型農戶的特點，根據生產周期的不同靈活設定貸款期限，設計不同類型的擔保產品，并相應規定不同的信貸流程和費用標準。其次，鼓勵擔保機構根據農業企業的信貸需求，結合其發展階段和前景，為其量身定做信貸擔保產品，提升農業擔保的運作效果。再次，積極引導農業信貸擔保機構的擔保范圍，逐漸從流動資金擔保向生產性資金、農業服務業等更廣的領域延伸，增大擔保的市場份額和業務量。

此外，還應通過引導信貸擔保資金的流向，將擔保業務的展開與貫徹產業政策和調整農業產業結構結合起來。在確定擔保項目和貸款發放對象的過程中，充分發揮農業管理部門的地緣、人緣、技術和信息優勢，由農業管理部門對項目的科技含量、發展前景和市場風險進行評估，并結合農業發展政策導向，向擔保機構推薦符合產業發展要求的農業項目，提高政策支持的效率。

（三）引導探索可行的反擔保途徑，有效破解農戶抵押品不足的困境

如前所述，農業信貸擔保的反擔保措施受到農戶有效抵押品不足的限制。因此，需積極引導擔保機構探索可行的反擔保途徑，解決農戶因缺乏抵押物而難以獲得擔保貸款的問題，這也是農業信貸擔保機構的生存活力所在。農業擔保機構可以根據融資主體的不同因地制宜地嘗試保證、生產機器設備抵押、交通工具抵押、經營權及有價單證質押、存貨質押、法定代表人個人財產抵押、公務員擔保、不動產抵押等反擔保措施。如，北京市農業融資擔保有限公司通過“大型農機購置融資擔保”金融產品進行反擔保，將貸款購置的農機作為抵押物；重慶農業擔保有限公司推行的農村“三權”（土地承包經營權、林權和宅基地使用權）抵押融資擔保貸款模式和“四權”（農村三權+生物資產）抵押融資委托貸款模式，值得借鑒和推廣。

（四）健全風險分擔合作機制，改變擔保機構承擔全額風險的弱勢地位

農業信貸擔保機構作用的發揮，很大程度上取決于金融機構的認同與合作。建立擔保機構與銀行之間“風險共擔、利益共享”的合作機制，是擔保機構實現有效運營的前提。一方面，對于擔保機構擔保的貸款，政府可以與銀行協商降低利率水平，并通過財政貼息等方式按比例補償銀行的利息損失。為促進金融機構與擔保機構加強合作，政府還應將政策性貸款貼息資助的農業項目適度向農業信貸擔保機構傾斜。另一方面，構筑由政府、擔保機構和銀行三方面共同參與的對話平臺，促進相關利益主體之間的溝通交流。如政府定期組織舉辦“銀擔農”洽談會等。目前，不少地區正在積極探索信貸擔保風險分擔的新模式。如安徽省從2014年起試點推進“4321”工程，即一旦發生代償，由承辦的政策性擔保機構承擔40%，安徽省擔保集團承擔30%，銀行承擔20%，地方政府財政承擔10%，從而構筑起更加公平和可持續的“銀政擔”合作新機制，取得了良好的成效，值得借鑒。

（五）推動擔保業務結構創新，實現農業擔保政策內涵與商業價值的有效平衡

農業信貸擔保業的可持續發展，需要兼顧各類資本的訴求，充分發揮各類擔保機構的優勢，實現擔保資源和信貸資源的優化配置。一方面，對政策性擔保機構擔保業務的公益性和收益性給予適度的比例設計，通過政策導向與市場化相結合、扶微扶農與創新發展相結合，實現社會效益與經濟效益的最佳平衡。另一方面，鼓勵擔保機構發揮業務特色，分層分類發展。政策性擔保機構應充分體現政策性的扶持作用，其服務的目標群應該是帶動輻射作用大的科技型、產業型農業企業和合作生產組織，以及服務于新農村建設的基礎設施項目等。其他擔保機構則著眼于農戶與農村中小企業的貸款擔保上，以避免由于業務對象重疊而引起的低效競爭。通過科學合理的制度設計，促進政策性擔保機構與商業性擔保機構職能的有機結合，既體現農業擔保的政策內涵，也兼顧擔保的商業價值。

（六）加強擔保機構培訓平臺和人才隊伍建設，提高擔保機構的業務水平

農業信貸擔保是個專業性很強的行業，涉及的擔保業務面更廣，擔保主體更為復雜，對人員素質的要求也比較高。近年來，盡管各類農業信貸擔保機構不斷涌現，但懂農業、懂金融、懂市場的專業人才短缺的問題比較突出，機構工作人員大多來自財務或銀行部門，無法及時深入調查和把握企業、產業的運行風險，既不利于擔保業務的拓展，也不利于擔保機構的風險防范。加強擔保機構培訓平臺建設，強化擔保專業人才培訓，有利于更好地設計和開發擔保品種，促進擔保業的理念更新與創新能力的形成，提高擔保機構的業務水平。農業信貸擔保的人才隊伍建設要根據不同層級擔保機構的特點和業務需要，堅持引進與培養相結合的原則。省級機構要重點引進專業管理人才，開展適合農業特點和地方產業發展要求的信貸擔保產品設計和推廣服務；市縣擔保機構的組織架構和業務人員組成要接地氣，培養一支沉得下心、深得下身的信貸擔保隊伍。

（七）促進不同農業擔保機構之間開展合作，推動擔保業務的綜合效率最大化

受不同生產周期或銷售季節的影響，業務對象與擔保品種不同的農業擔保機構，其信貸主體的融資需求與資金周轉期存在差異，這為農業信貸擔保機構之間的業務合作提供了可能。通過促進同一層級的農業擔保機構之間的聯合，擔保機構按照各自能力實行比例分保、收益共享和協同監管，不僅能分散單一機構獨自承擔風險的壓力，而且能有效提高擔保基金的利用效率。而不同層級農業擔保機構之間的聯合，應由省級擔保機構重點拓展批量業務，并與市縣擔保機構開展分包、聯保，充分發揮擔保體系的綜合優勢；市縣農業擔保機構則應充分發揮其與農戶距離最近、擔保業務管控最直接的優勢，以此改變縣以下農業擔保需求難以得到滿足的困境，逐步形成優勢互補、上下聯動、資源共享的合作新機制，為農業經營主體提供低成本、高效率的擔保服務，推動擔保業務綜合效率的最大化。

注釋：

（1）以擔保基金為蘇州市農民、農業企業、農村合作經濟組織發展生產所需貸款提供擔保，并對符合該市農業產業規劃和農業產業政策的擔保項目給予擔保費用補貼和貸款貼息補貼。

（2）巨星擔保公司在金融機構存入保證金，農戶通過巨星集團引薦或者主動向金融機構提出貸款申請，金融機構向借款人發放的貸款直接轉入農戶在巨星集團的賬戶，巨星集團向借款農戶供給生豬飼養所需的飼料等，待生豬收購時，巨星集團直接將生豬貨款用于歸還金融機構貸款本息，余下金額返還養殖戶，從而實現了貸款的發放和回收封閉運行。

（3）擔保杠桿系數和擔保放大倍數是衡量擔保公司運作效率的兩個重要指標。擔保杠桿系數=年內企業通過擔保獲得的貸款額/擔保資金額。

（4）擔保放大系數=年末擔保責任余額/擔保資金額。

參考文獻：

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（責任編輯 吳曉妹）