國庫集中支付和會計集中核算的下的行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制

鄭艷玲

摘 要：國庫集中支付制度執(zhí)行的好壞，很大程度上取決于國庫集中支付內(nèi)部控制實施的好壞，關(guān)系著財政資金是否安全，預算執(zhí)行是否高效，財政監(jiān)督是否有效。因此，在國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下，加強行政事業(yè)單位的單位層面控制尤為重要。本文主要從實行國庫集中支付和會計集中核算的財務管理辦法下，行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制存在的問題進行分析，并提出解決的措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制； 國庫集中支付；會計集中核算；單位層面內(nèi)部控制

一、實施內(nèi)部控制的重要意義

2012年11月29日，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式實施。（1）實施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務型政府的建設(shè)。（2）實施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。（3）實施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于推進財政規(guī)范化、科學化、信息化管理。

二、實施國庫集中支付和會計集中核算的重要意義

2014年11月24日，海南省人民政府第30次常務會議審議通過《海南省財政國庫集中支付管理辦法》（以下簡稱國庫集中支付管理辦法），國庫集中支付管理辦法自2015年1月1日起施行。海南省人民政府令第254號，2015年1月1日起施行海南省財政國庫集中支付管理辦法。在本辦法中規(guī)定實行國庫集中支付和會計集中核算。在國庫集中支付制度下，實行會計集中核算（1）有利于各部門切實有效地貫徹《會計法》。《會計法》所規(guī)定的會計工作的兩大基本職能是會計核算和會計監(jiān)督。會計集中核算制度的施行能夠最大限度使此兩項職能得到發(fā)揮和落實。 （2）有利于實現(xiàn)會計工作規(guī)范化管理，集中核算實現(xiàn)了人員集中管理、集中培訓、工作流程制度化、會計核算電算化、會計監(jiān)督日常化、工作經(jīng)驗交流經(jīng)常化、崗位目標責任明確化，從而實現(xiàn)了工作規(guī)范化管理的要求。（3）有利于加強財政監(jiān)督。加強財政監(jiān)督，是防范腐敗的治本措施。實行國庫集中收付制度后，能從機制上減少或杜絕資金在預算單位滯留時間。同時，通過會計集中核算的財務管理模式，可以對每個基層預算單位、每一筆支出實現(xiàn)了財政監(jiān)督，由事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍吮O(jiān)督、事中實時監(jiān)控、事后績效評價的全過程監(jiān)督，有利于從源頭上防治腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

三、實行國庫集中支付和會計集中核算的財務管理辦法下，行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制分為單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務層面內(nèi)部控制。單位層面內(nèi)部控制部分包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、建立內(nèi)部控制的工作機制、對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的要求、編報財務信息的要求和運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位業(yè)務層面內(nèi)部控制主要包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府業(yè)務控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等。在會計實行集中核算的前提下，行政事業(yè)單位業(yè)務層面的內(nèi)部控制已經(jīng)由會計核算中心進行把關(guān)，在業(yè)務層面的內(nèi)部控制得到了加強。但是由于會計核算的轉(zhuǎn)移，行政事業(yè)單位喪失對內(nèi)控制度的掌控，特別是單位層面內(nèi)部控制很薄弱。主要存在于以下幾個問題：

1.大部分單位對于單位經(jīng)濟責任主體是誰和內(nèi)控建設(shè)應由誰負責存在模糊認識。國庫集中支付管理辦法中明確規(guī)定，財政國庫集中支付管理是指由縣級以上人民政府同意設(shè)立的財政國庫執(zhí)行機構(gòu)，在不改變單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財務管理權(quán)的前提下，實行國庫集中支付、工資統(tǒng)發(fā)、會計集中核算的財政財務管理。單位負責人對本單位發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項及所提供報賬資料的真實性、合法性、完整性負責，不得虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務事項或者提供虛假的原始憑證等報賬資料。該辦法明確指出了單位經(jīng)濟責任主體為單位負責人。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中也規(guī)定，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。

2.財務與業(yè)務管理脫節(jié)。國庫集中支付局只起到了“核算”“付款”作用，對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務部門實施的必要的財務管理和內(nèi)部監(jiān)督。

3. 風險意識不強，重視不夠。加強內(nèi)部控制建設(shè)，首要一條就是對其重要性、緊迫性有清晰的認識，特別是行政事業(yè)單位的負責同志，總認為內(nèi)部控制是企業(yè)應該做的事情，行政事業(yè)單位干部職工的素質(zhì)好、覺悟高，而且有黨紀政紀約束，無須再定條條框框，對內(nèi)部建設(shè)重視不夠。

4.管理基礎(chǔ)薄弱，家底不清。有些行政事業(yè)單位存在家底不清、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)等位，無從分析管理監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)、把握防范風險和制約權(quán)力的關(guān)鍵點。

5.缺乏基本的內(nèi)部控制措施。這在某種程度上也是當前一些單位財政收支等基礎(chǔ)管理工作薄弱的反映，有的財務機構(gòu)不健全，報賬會計缺乏應有的程序。在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)一人多崗的現(xiàn)象，違背“不相容崗位分離”原則，比如報賬會計與資產(chǎn)管理人員沒有嚴格分開，而是由一人負責，物品采購、保管、領(lǐng)用也沒有分開，而是由一個人負責；有的缺乏基本的內(nèi)部審批程序，業(yè)務審核、審批隨意性較大，內(nèi)部缺乏基本的控制措施。

6.國有資產(chǎn)的采購和管理環(huán)節(jié)隱患較多。目前，由于實行會計集中核算，會計人員脫離了單位的實際業(yè)務工作，很難了解實際情況，特別是在國有資產(chǎn)采購和管理環(huán)節(jié)。雖然實行政府集中采購制度以來，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效的控制，但對于調(diào)撥資產(chǎn)的管理還存有盲區(qū)。比如固定資產(chǎn)的調(diào)撥單據(jù)如果未能送達會計核算中心，這將會造成固定資產(chǎn)的漏記，這部分國有資產(chǎn)將游離于財政監(jiān)管之外。在資產(chǎn)的使用管理中也缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較嚴重。

7.尚未形成有效的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少內(nèi)控設(shè)計上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前，在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部審計機構(gòu)不健全，專業(yè)人員缺乏問題較為突出，有的雖然成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，但工作開展還未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、難以發(fā)揮實質(zhì)性監(jiān)督作用。

四、國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下的行政事業(yè)單位的單位層面控制的解決措施。

1.單位領(lǐng)導需重視，積極支持有關(guān)部門開展內(nèi)部控制。領(lǐng)導重視是內(nèi)部建設(shè)與有效實施最重要的保障，沒有單位領(lǐng)導支持的內(nèi)部控制建設(shè)，往往會流于形式，有了單位領(lǐng)導支持的內(nèi)部控制建設(shè)，才能真正地發(fā)揮作用。在內(nèi)部制度控制規(guī)范中明確的規(guī)定了：“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。”這一規(guī)定就是要促使單位的領(lǐng)導樹立起風險防范的意思，進一步加強責任感和使命感，從而在單位內(nèi)部營造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進。

2.設(shè)立專職財務人員，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制。組織機構(gòu)和人員隊伍要比較健全，建立一系列的內(nèi)部財（下轉(zhuǎn)第367頁）（上接第354頁）務管理制度如收支管理制度、財務開支標準、內(nèi)部稽核制度財務分析和財務監(jiān)督檢查制度等，從而使崗位職責明確，才能形成工作合力。設(shè)立專職財務人員，內(nèi)部控制的業(yè)務層面控制都需要專業(yè)人才。因此要建立相互監(jiān)督相互制約的內(nèi)部管理控制體系。并且隨著會計集中核算工作的深入開展會遇到新的問題，單位也要根據(jù)新情況進一步完善和執(zhí)行各項財務制度嚴格堵塞管理上的漏洞。在專職人員應選用具備與其工作崗位相適應的資格和能力，包括知識、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格。加強業(yè)務培訓。需要對關(guān)鍵崗位工作人員進行定期的業(yè)務培訓，使其及時了解和認真執(zhí)行國家的有關(guān)法律法規(guī)政策，督促相關(guān)工作人員自覺更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務水平。行政事業(yè)單位在確定崗位職責和分工的過程中，應當著重體現(xiàn)“不相容崗位相互分離”的控制要求，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監(jiān)督。

3.設(shè)立有效的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。單位領(lǐng)導應負責組織層面的總體監(jiān)督，在總體監(jiān)督的基礎(chǔ)上將內(nèi)部監(jiān)督職能分為單位業(yè)務層面監(jiān)督和干部監(jiān)督，分別由單位內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察部門組織具體實施。根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行相分離的原則，行政事業(yè)單位應建立獨立的內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門或者內(nèi)部審計和紀檢崗位作為內(nèi)部業(yè)務監(jiān)督的實施主體。由于內(nèi)部審計和紀檢部門作為單位內(nèi)部設(shè)立的機構(gòu)，對于日常監(jiān)督具有靈活性和及時性，因而可以完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，從源頭上防止權(quán)力濫用及預防腐敗。

4.深入宣傳教育。單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳制約內(nèi)部權(quán)力運行、強化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳相關(guān)先進經(jīng)驗和典型做法，引導單位廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權(quán)力濫用意識，確保權(quán)力規(guī)范有序運行。同時要加強對單位領(lǐng)導干部和工作人員有關(guān)制約內(nèi)部權(quán)力運行、強化內(nèi)部控制方面的教育培訓，為全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營造良好的環(huán)境和氛圍。

五、結(jié)語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事分權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗、強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。我們常說“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，內(nèi)部控制制度就是一個籠子，內(nèi)部控制制度規(guī)范的實施是要從制度上制約公共權(quán)力濫用并預防腐敗。內(nèi)部控制制度就是從根本上使腐敗不能發(fā)生，從源頭上防止腐敗。實踐證明，國庫集中支付制度和會計集中核算大大提高了國庫資金的使用效率，加強了財政部門對預算資金的控制和監(jiān)督，提高了財政宏觀調(diào)控能力。國庫集中支付制度和會計集中核算執(zhí)行的好壞，很大程度上取決于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施的好壞，關(guān)系著財政資金是否安全，預算執(zhí)行是否高效，財政監(jiān)督是否有效。推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，不僅要從經(jīng)濟活動的業(yè)務流程入手，加強業(yè)務層面的管控，也要重視業(yè)務層面內(nèi)部控制所依存的內(nèi)部環(huán)境，行政事業(yè)單位有著良好的內(nèi)部控制環(huán)境，能為業(yè)務層面內(nèi)部控制的建立和實施提供了基礎(chǔ)性的保障。因此，在國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下，應加強行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制。

參考文獻：

財政部會計司 行政事兒單位內(nèi)部控制規(guī)范講座 北京：經(jīng)濟科學出版社，2013.