主體功能區戰略指引的空間“多規合一”

■劉 亭/文

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主體功能區戰略指引的空間“多規合一”

■劉 亭/文

一

2月23日下午，習近平總書記主持召開了中央全深改領導小組第21次會議，安排聽取了浙江省開化縣關于“多規合一”試點情況匯報。據浙江在線報道，習書記不僅對改革試點所取得的成功予以“點贊”，而且還充滿深情地說了一句話：“開化是個好地方，我還是要回去看看的！”

總書記想回來看到什么？我想無非是怡然生活在綠水青山中的當地百姓。浙江曾是他多年工作過、生活過的地方。作為省委書記，他走遍了浙江的山山水水，也曾兩次親赴開化調研指導工作。他對浙江人民懷有深厚的情誼。

一個是綠水青山，一個是生活富裕，總書記希望再看到的美好愿景，簡言之就是一個生態、生產和生活和諧發展的“兩美”浙江。這些年來，中國的經濟是快速發展了，但環境保護得并不太好。在累積了多年之后，現在已經明顯暴露出發展不可持續的毛病。此事關系到國家和民族的前途和命運，這可如何是好？千頭萬緒抓根本，再煩再難的事也是要理清頭緒，分明主次，從根上抓起。而這個“根”，就是政府作為管治依據的各種規劃。

二

從理論上講，老百姓有多少訴求，國家就有多少事業；而有多少事業，政府就有多少部門；而有多少部門，就會有多少規劃。打個淺近的比方，殘疾人是社會弱勢群體，他們作為人民的一部分就有他們的獨特訴求，國家就會有一個殘疾人事業，也會相應設立一個殘疾人理事會的組織（廣義的政府部門），更會編制一個殘疾人事業的發展規劃。

發展規劃的由來和功能，這樣就很清楚了：我們的政府，為了管好“要做什么”的事，搞了一個發展規劃體系，其中包括總體（五年規劃綱要）和區域規劃以及各類專項規劃。但是，無論要做什么事，最后恐怕都回避不了一個很現實的問題：事業的發展，最后總不能是“空中樓閣”吧？總是要解決一個“落地”的問題吧？譬如，為了方便盲人走路，大馬路的人行道上會專門辟出盲道；為了發展殘疾人的教育和體育，政府會專門建設聾啞學校或殘疾人運動訓練中心之類的設施。若是沒有這些相應的落地空間，怎么去實現美好愿景！

所以，我們的政府，為了管好“在哪里做”這一攤子事，多年來又搞了兩大空間規劃體系。一是業務上歸口國土資源部門管理的土地利用規劃體系，二是業務上歸口住房建設部門管理的城鄉建設規劃體系。說是“體系”，因為其中還有很多紛繁復雜的品種。譬如城鄉規劃中有關城鎮的就有城鎮體系、城市總體（總規）、分區、控制性（控規）、修建性（詳規）、概念等多種規劃，更遑論在城鎮以外還有鄉規劃、村莊、居民點規劃，等等。

不能說這些規劃編制得不科學、執行得不得力。平心而論，之所以最后出現生態環境破壞嚴重、發展不可持續的嚴重后果，除了理念性的原因之外，還有一個體制性的原因。那就是：一方面，政府的發展規劃，還缺乏生態文明理念強有力的統領；另一方面，這種偏重于開發建設的發展規劃，又是和統籌空間開發活動的空間規劃脫節的。保護和發展什么，以及在哪兒發展，成了同床異夢、貌合神離的“兩張皮”。在本世紀初黨中央提出和踐行科學發展觀這樣一個大背景下，針對上述問題，政府規劃體系中又“橫空出世”了一個全新的規劃品種——主體功能區規劃。

三

主體功能區是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，按照區域分工和協調發展的原則，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元與規劃區域。主體功能區分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四種類型。其中優化開發區是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位。

重點開發區是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城市化。

限制開發區是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域，要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移。

禁止開發區是指依法設立的各級、各類自然文化資源保護區域以及其他需要特殊保護的區域，要依據法律法規和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

根據這四類地區的定位編制的主體功能區規劃，按照國務院文件的定位，“是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。編制實施《規劃》，是深入貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，對于推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標，具有重要戰略意義。”

根據全國“十一五”規劃，國務院組織國家發改委牽頭開展編制主體功能區規劃。2006年10月，國務院辦公廳下發了《關于開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》，并在隨后下發的《關于開展省級層面主體功能區劃基礎研究工作的通知》中，將浙江列為了全國八個先行開展工作的試點省份之首。2007年，國務院正式下發了《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，同年10月15日召開的黨的十七大報告中，三次提及“主體功能區”，要求到2020年全面建成小康社會之際，全國“城鄉、區域協調互動發展機制和主體功能區布局基本形成”。

2010年10月18日，黨的十七屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，提出了“實施主體功能區戰略”。“基本形成適應主體功能區要求的法律法規、政策和規劃體系，完善績效考核辦法和利益補償機制，引導各地區嚴格按照主體功能定位推進發展”。2010年12月21日，國務院正式發布《全國主體功能區規劃》。2012年11月18日，黨的“十八大”又三次提及主體功能區。十八屆三中全會全深改《決定》強調：“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度”。

四

盡管高層如此接連不斷地加以強調和推進，但由于未能同步實施相應的規劃體制改革，在地方和相關政府部門層面，事實上仍缺乏有效的進展。直到2013年中央新型城鎮化工作會議召開，習總書記明確提出要推動“多規合一”，“形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”，規劃改革才擺上實質性議程。為此，國家發改、環保、國土和建設四部門也聯合下發了文件，對改革試點工作進行部署（發改規劃［2014］1971號）。浙江的開化縣、嘉興市和德清縣，被列入了國家28個試點市縣的名單。

到目前為止，開化已從眾多的試點縣市中脫穎而出，成為了規劃改革“走在前列”的示范。其突出的亮點和鮮明的特色，就是切實推進以主體功能區戰略指引的空間“多規合一”。打開作為“多規合一”成果展現的《開化縣發展總體規劃》，在明確發展思路和目標之后的緊接一章，就是“以國土空間評價為基礎，促進空間結構優化”。該章首先根據“多規合一”空間分區的要求，對開化全域的國土空間進行了綜合評價，提煉出“山地丘陵地貌典型”、“地理災害可控”、“生態資源豐富”、“可利用土地資源有限”和“開發需求分級顯著”等五大結論。在此基礎之上，結合該縣中長期發展趨勢研判和縣域經濟社會發展戰略導向，以鄉鎮為基本單元，結合一定的自然邊界，將開化全域劃分為城鎮發展、農業生產、生態保護三大類空間，形成了統領縣域發展的布局總圖。

譬如，主要承擔生態服務和生態系統維護功能的“生態保護空間”，大體位于縣域西部及西北片區域，總面積1134平方公里，約占縣域國土的半壁江山（50.81%），具體由自然生態紅線區和生態緩沖區兩大環境功能區域組成。又譬如，主要承擔農業生產和農村生活功能的“農業生產空間”，大體位于縣域東部、中部和南部區域，總面積918平方公里，約占縣域國土的四成（41.1%），包括基本農田和一般農用地，以及全縣大部分村莊。再譬如，主要承擔二、三產業發展和相應人口集聚功能的“城鎮發展空間”，以開化中心城區為核心，包括中心鎮建成區、鄉鎮核心區、重要產業開發區和園區，以及部分市容景觀用地和城市發展備用地等，總面積180平方公里，占縣域國土不足一成（8.07%）。

然后，在著眼于規劃期末的總體空間布局，按照“生態優先、全域美化、資源整合、城鄉統籌”的原則，推進各功能區的布局調整。一是生態保護空間應落實保護邊界，維護高強度保護格局，建立保護體系。二是農業生產空間應落實保護邊界，確立基本農田管制要求，維護田園生態格局，提高生產效率。三是城鎮發展空間應積極整合空間資源，搭建發展格局，提高城市承載力。在此三大功能分區體系下，再將各鄉鎮按主體功能分為三類：一是城鎮發展主導型，是今后開化縣城市化發展的主平臺；二是農業生產主導型，是今后開化縣農業生產和農林資源保護的主陣地；三是生態保護主導型，是今后開化縣生態環境保護的主屏障。

五

從以上分析來看，我們可以很自然地觀察到一個規劃延展的邏輯關系：以主體功能區規劃為統領，理順我國空間規劃的關系，健全一個科學合理的空間規劃體系。主體功能區規劃作為國土開發活動中具有“戰略性、基礎性和約束性”的規劃，在空間規劃體系中居于統領的地位。它的編制，必須依靠環境（準空間規劃）、國土和城鄉三大規劃的前期成果，這是“源于”三大規劃；但在其編制過程中，又必須和發展規劃緊密銜接，將發展規劃謀劃的“做什么事”和空間規劃的“在哪里做”合二為一，疊加在一張統一的空間地圖上，這是“高于”三大規劃。

而這個邏輯關系，恰恰是去年秋天黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃《建議》所昭示的：“發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，落實主體功能區規劃”，“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”。

將主體功能區規劃的相關內容，放在《建議》中五大發展理念的“綠色發展”中來展開，說明了黨中央在空間規劃問題上對“生態優先”方針的強調；將“多規合一”的內容，和“空間性規劃”及主體功能區規劃一道論述，更說明了黨中央肯定了主體功能區規劃對于各類空間規劃的基礎性和戰略性的統領作用。而很好地在一個縣域作出貫徹這一邏輯的開化“多規合一”試點，之所以能得到總書記的點贊，其深層次原因恐怕也正是在這里。

（作者系區域經濟學者、浙商智庫專家）