城市邊緣社區治理研究

周姝言　簡世德

摘要：城市邊緣社區作為居民生產生活的基本平臺，是城鎮化進程中城鄉交融的前沿，也是各種矛盾和問題的匯集點，城市邊緣社區治理是社區治理的分支，是國家治理體系的組成部分之一，對于治理能力的提升和創新具有重要意義。文章以湖南省衡陽市X社區為例，分析城市邊緣社區治理存在的問題及其原因，并試圖探索改善城市邊緣社區治理的新途徑。

關鍵詞：城市邊緣社區；社區；治理

城市邊緣社區治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要表現，是加快新型城鎮化發展進程的現實需要，是推進基層民主政治建設的必然要求，是化解矛盾促進和諧穩定的有效措施。十八大報告中也明確提出“要積極推進社區建設， 健全新型的社區管理服務體制，把社區真正建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”因此，要加快進行城市邊緣社區治理，推進治理的深度和廣度，做到創新治理方式、提高治理能力，使城市邊緣社區真正成為團結友好、安定有序的家園。

一、基本概念與理論基礎

（一）城市邊緣社區的概念及特點

社區一詞源自拉丁語，本意是共同的東西或者親密的伙伴關系。德國社會學家滕尼斯在他的著作《共同體與社會》中對社區的概念進行了具體闡述，在他看來共同體所代表的社區是由“本質的意志”所導致的、建立在自然情感一致的基礎上的、聯系緊密的、排他的社會聯系或者共同的生活方式，這種社會聯系或共同生活方式產生親密關系、守望相助、富有人情味的生活共同體。我國對社區的定義主要是遵照2000年發布的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，認為社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，并強調目前城市社區的范圍一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。

城市邊緣社區的概念是隨著城市化的逐步推進提出的，指的是位于城市邊緣區內，受城市擴張和鄉村城市化的影響在特征和結構上介于城市社區和鄉村社區之間的第三類社區，它是以居住功能為主的一系列物質因素所形成的載體，是在人口結構、社會文化心理、生產生活形態等方面城鄉二元并存的社會生活共同體。根據以上定義可以發現城市邊緣社區具有以下三個個特點：

1. 人口流動性大，人員混雜。隨著城市化進程的加快和經濟發展中產業結構的變化，區域間、城鄉間的人口流動不斷增加，城市邊緣社區由于距離中心城區較近同時生活費用較低成為了大量流動人口或外來務工人員的聚集地，并且這種聚居呈現出了不斷增加的趨勢。

2. 城鄉二元屬性突出。城市邊緣社區既具有城市社區的特點又包含鄉村社區的特點，在管理體制上一方面作為城市社區的一部分，在政府領導下依照城市的管理模式運行，而另一個方面，土地、戶籍等的管理卻仍舊沿用鄉村社區的管理體制，呈現城鄉二元交叉并存的狀況。

3. 社區主體呈動態發展趨勢。城市邊緣社區是城市與鄉村的中介地帶，它會隨著城市化的提高以及城市中心區的擴展可能成為真正的城市社區，而鄉村社區則可能隨著城市因素的滲透被吸納成為新的邊緣社區，體現了由鄉村形態向城市形態的過渡。

（二）治理理論與社區治理

治理理論是社區治理研究最主要、最直接的理論基礎，城市邊緣社區治理的實踐正是在治理理念的指導下展開的。在當代，社會結構發生重大變化，傳統的各種社會組織也呈現出一系列新特點，這些顯著的變化使治理運動隨之興起，治理成為適應變化需要的組織管理形式，也成為了突破傳統公共行政模式、滿足公共管理要求的發展道路。參與治理的組織既包含有政府組織，卻絕不限于政府組織，它更強調參與角色的多樣性和多中心性。這種多中心的治理模式與社會網絡組織體系相匹配，構成治理運行的制度結構和組織基礎。除了社會組織的參與，治理過程也鼓勵公民的積極參與，政府與公民之間建立的相互信任、相互依賴以及相互合作的關系是治理的道德基礎所在，也是實現治理的重要方式。因此，從根本上說，治理意味著國家和公民社會關系的重新調整，是重新定位政府統治與公民作用關系的過程。全球治理委員將治理定義為是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是一個過程，這個過程的基礎不是控制而是協調，它既涉及公共部門，也包括私人部門，是各方之間持續的互動。治理理論體系主要包括全球治理理論、國家治理理論、地方治理理論三個部分。由于社區是一個介于初級群體和次級群體的組織，對于居民有著具情感性和易接近性的功能意義，是每一個人從家庭走向社會的第一個空間，所以，社區治理應當是全部治理系統的基礎。

改革開放以來，經濟體制與社會體制的改革不斷深入，我國社會結構發生的深刻變化使得單位制逐漸瓦解，街居制也因為基層社會面臨的現實難題在管理上陷入困境。此時，社區制應運而生，以一種新的組織形態和管理體制來解決社會中出現的各類矛盾和問題，承擔起重新整合社會的功能。社區制的出現和發展是治理理論在社區運用的重要成果，它推動我國基層社會的管理模式由統治向治理轉變，表明政府不再是社會公共事務唯一的解決者，轉而調動多種社會資源和力量來共同應對，以實現社區公共利益的最大化。因此，社區治理指的是在社區范圍內，由社區黨政組織、社區自治組織、社區非營利組織、社區居民等多元主體在法制化、規范化的前提下共同合作參與管理社區公共事務，保障社區公共服務有效供給，促進社區健康和諧發展的過程，它強調治理主體的多元化、治理方式的參與化、治理結構的網絡互動以及治理內容的多樣化。

二、城市邊緣社區治理存在的問題——以衡陽市X社區為例

（一）案例簡介

衡陽市X社區位于衡陽市雁峰區白沙洲，北起船山實驗小學，南至白沙大道48號，西起一家塘27號，東至黃白路，屬于白沙洲街道辦事處的管轄范圍，占地面積2.8平方公里，居住有3410戶約10050余人，內有駐社區單位14家，是典型的城市邊緣社區。X社區臨近白沙洲工業園，吸引了大量的外來打工人員在此居住，相應帶動了社區服務業的發展，但社區內仍有少量農田，依然有少部分人從事農業生產活動。在管理體制上，X社區基本依照城市社區管理模式進行管理，接受市、區政府的領導，在土地和戶籍管理上也通過改革納入了城市管理軌道。社區居委會共有7名工作人員，另有1名民警負責社區治安，社區黨組織與社區居委會完全重合，對社區進行思想上的領導，社區居委會的日常工作則主要是街道辦事處或區政府下派的各種任務和指令，配合衡陽市創建“全國文明城市”，建設“平安社區”。

（二）衡陽市X社區治理存在的問題

1. 社區治理主體單一

在城市邊緣社區，街道辦事處是進行基層社會管理的中心，作為城市基層政府的派出機構，代表市、區政府實施全方位的行政管理職能。在社區治理過程中，街道辦事處擁有絕對的權力，占有大部分資源，在強制性的自上而下傳達指令和推行政策的過程中不斷強化行政權力，對社區公共事務實行單向的強制性管理，向居委會分派任務，要求社區其他組織無條件服從上級，社區公眾無條件服從政府。同時，街道辦事處也將政府的行政化模式帶到了居委會中，影響了社區居委會自治功能的發揮，導致基層政府組織與居委會的關系由指導與被指導變為指揮與被指揮，街道辦事處和其他政府組織直接插手社區管理，并對社區活動的開展進行干預，在加重居委會行政負擔的同時剝奪了居委會的自治權利，將居委會納入政府的行政管理體系，使得居委會疲于應付上級的各項工作卻忽略了與居民的交流和聯系，淡化了居委會的群眾性特征。

2. 居民參與程度低

居民是社區工作和生活的主要參與者，是社區建設和發展的主力軍和受益人，居民參與社區公共事務程度的高低是衡量社區健全、活力水平的一項重要指標，也是衡量社區治理工作的標準之一。然而經過調查發現，城市邊緣社區的居民參與情況非常不理想，居民大多意識到自己在社會生活中的主體地位，仍舊認為社區事務的決策和處理是政府部門、街道辦事處或者社區居委會的分內工作，與自己關系不大。另外，城市邊緣社區居民的流動性較大，大量外來務工人員的涌入導致居民相互之間缺乏熟悉和了解，“新移民”難以融入社區的日常生活，缺乏對社區的認同感，自然無法產生對社區的歸屬感，對社區建設和管理的參與意愿也就越發低下，再加上城市邊緣社區居民的工作和生活壓力較大，很少有時間關注社區事務的開展和進程，參與治理也就無從談起。

3. 公共服務供給不足

城市邊緣社區的基礎設施在數量和質量上大多處于較低水平，社區交通、供水供電等系統也存在問題；社區范圍內的餐館較多，垃圾亂堆亂放的現象嚴重，垃圾處理也經常不及時，導致了居民的生活環境較為臟亂；城市邊緣地帶有大量的小型工廠，通常是制造類與加工類企業，這些工廠大多規模小、管理差、污染嚴重，并且存在一定的安全隱患；由于流動人口在城市邊緣地區的大量聚集，再加上治安管理不到位，社區內的偷竊、打架斗毆等事件時有發生，治安狀況亟待改善。除了以上社區基本生活條件方面的問題外，在教育、醫療、社會保障上的公共服務大多處于滯后的狀態，尤其是外來人員，由于他們已經離開原居住地卻又尚未加入本地戶籍，因而產生了一系列問題造成了外來人員對基礎教育、基本醫療和社會保障的需求雖大但供給卻嚴重不足的局面，這些都反映了城市邊緣社區在公共服務供給上的嚴重不足。

4. 治理手段僵化陳舊

城市邊緣社區治理多采用以前從計劃經濟時代沿用下來的單一方式，以強制性的手段來推行政府意志。社區工作人員常常以“公務人員”的身份自居，與居民溝通交流的方式機械僵化，在進行社區管理工作時多以命令或規定的形式進行，不僅不利于社區公共事務的處理，也導致社區工作人員與居民之間產生距離感，妨礙了社區的凝聚與融合。另外，社區工作人員的專業化程度低，職業素質不高，在年齡結構上以中老年人為主，在工作崗位上的主動性不強、創造力和服務意識較差，這就造成了在處理社區事務時工作效率低、工作能力不足。在社區信息交流方面，城市邊緣社區缺乏便捷有效的信息流通渠道，也尚未建立社區信息化網絡，無法為社區居民提供全方位的信息服務，社區事務的發布僅僅只是打印通知貼在固定的地方，不能在整個社區范圍內做到快捷完整的傳達，不利于社區工作效率的提高，也不利于社區治理手段的優化升級。

三、改善城市邊緣社區治理的路徑選擇

1. 構建社區治理的多元主體

在治理理論中，治理的主體不再僅限于政府一方，而是強調多元主體的互動合作，同樣，在城市邊緣社區也需要構建社區治理的多元主體。首先，應該充分發揮社區黨組織的領導作用，加快進行基層黨組織的建設，充分發揮黨員干部的先鋒模范作用，以其先進的思想文化和優良的傳統作風領導社區治理工作，切實做到聯系群眾、團結群眾、組織群眾、服務群眾。其次，要轉變政府職能，做到不直接插手社區公共事務，不向社區居委會下達不應該由其承擔的工作和任務，避免干預居委會開展的自治活動，支持和引導社區建設與發展，組織協調發展過程中社區內外的各類關系，有效整合各種社會資源，向社區提供所需要的人力、物力、財力。再次，保證社區居委會作為社區自治組織的治理主體地位，明確居委會在社區治理中的責任與義務，加強與社區居民的聯系與溝通并接受居民的監督，增強責任感，提高服務意識，增進社區成員對居委會的信任。最后，社區治理最主要也是最廣泛的主體就是居民及其他社區中介組織，因此需要加快培育城市邊緣社區的中介組織，創造條件引導和支持中介組織的成長和發展，同時要幫助居民認清自己在社區治理中的主體地位，認識到每個居民都有參與社區治理的權力和義務，形成自覺、主動的參與意識。

2. 鼓勵社區成員積極參與

居民是社區工作和生活的主要參與者，是社區建設和發展的主力軍和受益人，居民參與社區公共事務程度的高低是衡量社區健全、活力水平的一項重要指標，也是衡量社區治理工作的標準之一，所以，必須積極鼓勵社區民居參與到治理活動中來。首先，應該拓寬城市邊緣社區居民的參與渠道，可以采用建立社區居民大會，對社區公共事務的決策、社區活動的開展、公益事業的建設以及社區存在的問題進行討論和表決，城市邊緣社區在社區治理方面所面臨的各種困難和矛盾都可以在居民大會上予以提出，居民可以發表不同的意見和觀點，探討各種問題的出路和對策，共同尋求解決的途徑。其次，需要認識到居民積極參與社區治理的基礎是對社區的滿意和認同，也就是社區意識的培養，它可以促進居民認識到自己社區成員的身份，并對社區建設發展產生期望和依賴，通過積極開展各類意見征集活動和宣傳活動，激發居民對社區的奉獻精神和主人翁精神，使居民特別是“新移民”融入到了社區這個大家庭中，增強居民之間的人際交往和溝通互動，使社區形成互幫互助、團結友善的良好氛圍，增進社區信任，提高社區成員對社區的認同感和歸屬感。

3. 推動公共服務的多樣化供給

公共服務指的是以滿足社會公眾需求為目標，由政府或其他社會組織提供的，具有非排他性和非競爭性的保障公民基本生產生活的產品和服務，它主要包括義務教育、公共文化、公共衛生、基本醫療、就業與社會保障、公共治安、公共基礎設施以及生態環境。①公共服務能否有效供給直接關系到社區成員生活質量的高低，也關系到社會公平和穩定，對于發展水平相對落后的城市邊緣社區更是至關重要，因此，必須推動社區公共服務的多樣化供給，保證社區公共服務的數量和質量，具體措施主要由三個方面：第一，要不斷完善公共服務的政府供給，對社區建設和發展進行科學規劃，加快社區基礎設施建設，落實各項福利政策，為社區居民的生存發展營造安全穩定的環境，為社區的城市化、現代化發展保駕護航；第二，要引入公共服務的市場化供給，放寬對社區公共服務提供者的資格限制，允許并鼓勵有條件、有能力的私營企業或其他營利性組織參與進來，采用合同外包、特許經營等方式進行市場化運作；第三，要發展志愿服務，組建城市邊緣社區的志愿服務隊伍，加強宣傳號召，弘揚“互助、友愛、奉獻、關懷”的志愿精神，針對社區的實際需要自覺自發的提供公共服務，對社區公共服務的攻擊進行有效補充。

4. 增強社區治理手段的靈活性

社區作為一個基本的社會單元，是社會成員生產、工作、生活的大本營，反映了居民的物質需求和精神需要。在當今社會，隨著人們生活條件的進一步改善，文化生活的豐富開展，各種各樣的信息和資訊大量涌入，為社會成員的生活方式提供了更多的選擇，給經濟社會的發展前景帶來了更多的變數，也對社會治理手段的多樣化提出了更多要求。城市邊緣社區因其在人口結構、區域位置以及城市化水平上的突出特征，在面對各種沖突和矛盾時，應該以更加靈活的方式進行處理，改變過去強硬的命令或規定的形式，轉而通過平等的對話和詳細的磋商來克服多邊溝通的障礙，共同探討、分析原因、總結經驗，尋求化解矛盾的適當方法和途徑。此外，還需要順應網絡化發展趨勢，開放社區的微博、微信或其他交流平臺，方便社區居民以更加快捷直觀的方式參與到社區治理活動中，加強社區信息溝通的雙向交流，這種網絡化方式不僅能夠增強治理手段的創新性與靈活性，便于社區與其成員進行有效互動，也有利于城市邊緣社區在將來開展更豐富的社區信息化建設。

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（作者單位：南華大學政治與公共管理學院）