從移民綜合監理視角看如何做好移民安置規劃設計工作

張宗禮　李雙生　王寶忠　張久杰

【摘要】移民綜合監理是在參照工程監理的理論和方法的基礎上，結合水庫移民安置的特點，對移民工作管理方法體系的創新，是水庫移民工作的進一步延伸。在移民綜合監理過程中，常發現由于移民安置規劃前期工作不扎實、移民安置方案與實際實施相差較大、移民補償費用概算不足等問題。本文從移民綜合監理的視角出發，對可研階段移民安置規劃設計工作的相關問題進行了重點分析，著重從依法依規移民、夯實基礎工作、加強設計變更預控等方面進行了探討。

【關鍵詞】移民綜合監理；視角；移民安置規劃

一、移民綜合監理主要工作內容

移民綜合監理是在參照工程監理的理論和方法的基礎上，結合水庫移民安置的特點，對移民工作管理方法體系的創新，是水庫移民工作的進一步延伸，是移民綜合監理單位根據現行移民法律法規、經批準的移民安置規劃和各項合同、協議等對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金撥付使用情況以及移民生活水平恢復情況等進行的監督管理活動。

移民綜合監理的主要職責可概括為“三控制、三管理、一協調”，主要工作內容包括：①根據審定的移民安置規劃及進度計劃監督移民安置實施工作，檢查移民搬遷安置工作總體進度，跟蹤移民重點工程建設進度和重要工程的實施進度，保證移民搬遷安置工作全面按進度計劃要求進行。②根據移民安置規劃確定的移民安置目標，監督檢查移民安置規劃方案的實施效果，評估移民安置綜合質量，對移民工程的建設進行技術監管，參與移民工程建設質量評估，參與移民工程階段性驗收和竣工驗收。③參與委托方移民資金使用計劃編制，審核移民實施機構的移民資金使用申請，監督檢查移民資金的合理使用。④協助委托方起草移民安置合同或協議，對移民安置實施中補充合同或協議的簽訂提供技術支持與服務。參與移民實施方案設計變更的審核及移民工程的招標活動，監督檢查移民工程變更，對移民安置工作協議的執行與變更提出監理意見。⑤建立移民監理信息服務、收集、整理各類移民安置和移民工程建設信息，定期匯總和編制移民監理工作報告，及時向委托方報告重大問題；⑥監督檢查移民安置實施過程中環境保護、安全文明施工與管理，協助做好移民搬遷過程中的安全管理；⑦協調移民安置協議雙方的關系，協助移民實施機構調解移民實施過程中出現的問題與矛盾，組織召開監理例會，為移民實施機構開展移民安置實施工作提供必要的技術支持。

二、移民綜合監理過程中所發現的常見移民安置規劃問題

（一）移民安置規劃前期工作不扎實

移民安置規劃是移民搬遷安置的藍圖，是移民搬遷安置工作成敗的關鍵。但在移民綜合監理過程中發現，部分項目的前期移民安置規劃工作不扎實，移民安置規劃沒有達到相應的設計深度。主要體現在以下幾點：①前期規劃部分工作未嚴格按移民規劃程序進行，如未進行移民意愿調查或移民意愿調查僅僅走過場，未對移民安置規劃進行有效對接，移民參與程度不夠等。如四川某水利項目，規劃了兩個居民點，因未進行充分的移民意愿調查和移民安置規劃對接，其中一個居民點新址建設完成后，移民不愿意搬去該新址；而另一個居民點因距離省道較近，移民又爭去該居民點，導致該居民點環境容量不足。②移民政策法規宣傳不到位。前期工作過程中，因對移民政策法規的宣傳工作重視不到位，移民對政策不了解甚至產生誤解，致使對移民工作不理解、不支持，甚至引發群體性事件。③專業項目規劃沒有達到相關行業設計深度。前期工作過程中，受投資控制、設計周期、設計單位的設計水平及擔憂該項目是否能夠核準等原因的影響，部分專業項目沒有達到相關行業設計深度要求，致使移民安置實施過程中專業項目設計變更較多。

（二）移民規劃方案與實際情況相差較大，實施階段規劃方案變化大

經審批的移民安置規劃是移民安置實施工作的依據，部分項目因前期工作不扎實、歷史原因、政策變化、社會進步及其他因素的影響，移民規劃方案與實際情況符合度低，實施過程中，原規劃標準無法實行、規劃方案無法實施。這種情況在建設周期較長、移民安置任務較重的水利水電工程項目中尤為突出。如某大型水電站建設征地涉及廣西、貴州兩省（區），移民安置工作跨度時間長達13年，規劃時采用的是有土安置方式，但因時間跨度長，移民的意愿發生了較大改變，且部分地區土地開發難度較大，生產安置問題未能妥善解決，實施階段，部分地區生產安置方式不得不調整為長期實物補償方案。如重慶某水電站，可研階段未進行充分的移民意愿調查，規劃了6個居民點。實施階段，移民安置去向與原規劃相差較遠，最終僅實施了1個居民點，其余均選擇了分散安置方式。

（三）移民補償費用概算不足，實施階段移民費用難以控制

為爭取項目立項，部分地方政府和業主只顧及眼前利益，在水利水電工程前期工作過程中，有意壓低移民補償費用，移民補償費用被嚴重低估。如某航電樞紐，地方政府為爭取該工程立項，刻意降低庫區專業項目投資概算，壓低移民補償標準。實施階段移民補償費用成倍增長、專項建設項目數量和費用明顯增加。

水利水電工程移民安置工作時間跨度往往較長，隨著經濟社會的快速發展，物價水平和生活水平的提高，移民維權意識的增強，地方政府和移民主體的期望值提高，以及移民安置政策的完善和移民安置水平的不斷提高，導致實施階段部分補償標準、實施方案與可研階段成果相去甚遠，從而導致建設征地移民安置補償費用變化較大，其中在土地補償、搬遷安置、專業項目等方面的費用增加幅度較為明顯。

三、從移民監理視角對如何做好移民安置規劃工作的相關建議

（一）移民安置規劃應切實履行規劃程序

移民安置規劃應依法依規進行編制，充分研究落實移民政策法規要求。近年來，國家和各省（區、市）均頒布了相應的移民政策法規，逐步規范了移民安置規劃程序，有力促進了移民安置規劃工作的有序開展。

移民安置規劃應切實履行移民安置規劃相關程序，在移民安置規劃過程中應充分做好前期調研、調查和資料收集工作，結合工程實際情況，制定科學合理的移民安置規劃方案。移民安置規劃既要滿足移民安置的近期需求，也要有一定的前瞻性，留有長遠的發展空間。

同時應加強移民政策法規的宣傳，讓移民及時了解國家的移民政策、法規，引導移民通過正常的途徑、合法的渠道反映其訴求，保障移民的合法權益。征求移民意愿及相關方面的意見應做到實處，使規劃方案符合實際情況、具有可操作性。

（二）夯實實物指標調查和移民規劃工作內容

實物指標調查事關移民群眾和相關單位的切身利益，是移民安置規劃的基礎性工作。在進行實物指標調查時，工作人員應該細致、耐心，大到房屋面積測量，小到零星樹木統計，都要清楚無誤并由權屬人的簽字認可。實物指標進行公示期間，移民群眾提出異議的，要認真進行復核，確保無誤，以免為今后的移民實施工作帶來被動局面和隱患。扎實做好實物指標調查工作，是確保實施階段移民工作順利開展的基本條件。

在移民安置規劃編制過程中，要充分聽取移民意愿和當地各級政府及相關部門的意見和建議，移民規劃方案要符合實際情況，具有科學性、前瞻性和可操作性。移民安置規劃應遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態的原則，并與國家經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃以及城市、集鎮和村莊的總體規劃相銜接。

（三）加強設計變更的預控工作

批準的移民安置規劃在實施過程中會因實際情況的改變而發生變化，使得移民安置工作難以按原規劃設計方案實施，重大和一般設計變更一定程度上均影響移民安置工作的進展。如金沙江某水電站項目，2015年收到的設計變更就多達58條，大部分均是增加投資。如何做好設計變更的管控工作，對地方政府、業主、設計單位、監理單位等參建各方而言都是一個值得思考的問題。

可研階段，設計單位應根據工程實際情況及以往工作經驗，分析容易引起移民安置規劃變更的因素，加強設計變更的預控工作，以便最大程度的降低設計變更發生的概率和影響程度。避免因前期設計深度不夠、前期遺留問題過多等原因導致的實施階段設計變更較多而致使移民安置實施投資增加、進度難以控制的情況發生。必要時，可以在可研階段便引入移民綜合監理對項目的移民安置規劃編制過程和行為進行監控、督導和評價，防止隨意性、盲目性和增加可行性，促使投資、質量、進度按合同目標實現。

四、結語

本文通過移民綜合監理實踐，從移民綜合監理的視角出發對可研階段移民安置規劃設計工作的相關問題進行了分析，提出了要依法依規移民、夯實基礎工作、加強設計變更的預控、提前引入監理等建議，為其他移民安置規劃項目作參考，以制定出切實可行的移民安置規劃方案，推動移民安置工作的順利進行，達到業主、地方政府、移民等多方共贏的局面。