法制政府建設視野下依據“三定”方案制定檔案行政權力清單的緣由及趨勢

劉曉云

摘 要：“三定”方案，在權力清單制度建立過程中，與法律法規一道被視為檔案行政權力的依據。依據“三定”方案制定檔案行政權力清單的緣由是我國行政組織法律體系的不完備。充實、修改、完善現有行政組織法律法規，將“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”是建設法制政府的必然趨勢。

關鍵詞：法制政府建設；“三定”方案；檔案；行政權力；權力清單

吳雁平在《檔案管理》2015年第6期發表的《論建立和推行檔案行政權力清單制度》認為：“各級檔案行政管理部門的檔案行政權力亦由法律、行政法規、規章、‘三定方案等規范性文件規定。”[1]同時，在檔案行政權力清單制度建設過程中，各級人民政府關于同級檔案行政管理機構的“三定”方案，作為檔案行政權力的依據，頻頻出現在各級檔案行政管理機構頒布的檔案行政權力清單的制定與實施依據當中。

但從法制政府建設的角度，按照職權法定的原則，筆者認為依據不屬于法律法規范疇，由各級人民政府制定的同級檔案行政管理機構“三定”方案，來制定檔案行政權力清單，并不妥當，有一定的局限性。這里提出來與吳雁平商討。

1 “三定”方案與權力清單概述

1.1 “三定”方案

所謂“三定”方案，亦稱“三定”規定，是各級人民政府及其機構編制委員會為規范同級政府各職能部門職能配置（單位有些什么權力和職責）、機構設置（單位的性質，如行政、事業等）和人員編制（單位各種編制的人數，內設機構數，領導職數等），頒布的規范性文件。簡稱“三定”，即定職能、定機構、定編制。

“三定”歷來都是政府機構改革的重要內容，由同級人民政府的編制委員會（辦公室）具體負責。政府機構的設立必須確定是干什么事情的，有哪些內設機構，內設機構的職責是什么，部門有多少人員編制和領導職數等。

1.2 權力清單

所謂權力清單制度，一般是指政府及其職能部門把所掌握的各項公共權力進行全面統計，對每項權能進行細化后制成“清單”，并詳細說明每項行政權的職能定位、管理權限、操作流程等。而權力清單則是指各級政府部門，按照法律、法規的授權，通過一定的法律程序，以清單方式列舉匯總出來的關于職能、權限、權力數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等具有法律約束力的文本或文件。

2 “三定”方案與制定權力清單關系認識的演進

2.1 依據

在推行權力清單之初，無論是理論界的學術討論與研究，還是實務界的工作實踐與應用，“三定”方案均與法律法規一道作為制定權力清單的依據。

在學術界，有學者認為：“行使政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規定、‘三定'規定中的規定；行政職權是從職責中梳理出來的，在法律條文中一般沒有明確規定，一般要先明確職責是什么，再從職責中梳理出權力。”[2]也有學者認為：“三定”規定就是“黨政群機關每一個工作部門的權力清單與權力運行圖”。[3]

在實務界，不僅認為“三定”方案是梳理權力清單的依據，比如，上海市政府工作部門權力清單的公布中，就認為“權力清單制度是指政府及其各部門按照法定職責和‘三定'方案，梳理和界定政府權力邊界，并按照行權基本要素，將梳理出來的權力事項進行規范化，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監督，自覺促進依法行政的實踐活動”，[4]而且在實際工作中也是這樣執行與操作的，比如，2006年最早實施權力清單制度的河北省要求：“全省各級行政機關依據法律、法規、規章及‘三定'方案，對所行使的行政權力進行全面清理審核。”[5]部門權力清單“原則上以法律法規規章、政府職能轉變和機構改革方案、機構編制‘三定'規定為依據，沒有合法依據的，不納入編制范圍，原則上予以取消”。[6]

至今多數省、市仍然將“三定”方案作為制定權力清單的依據。如《山西省人民政府辦公廳關于全面清理行政權力推行權力清單制度的通知》中要求：“各級各部門要依據法律法規、規章、‘三定'規定及其他具有法律效力的規范性文件，對本部門實施的行政權力全面摸清底數，做到不漏項、不留死角，并分門別類進行梳理，逐項列出名稱、實施依據、行使主體等，形成權力清單。”[7]《寧波市人民政府辦公廳關于開展部門職權清理推行權力清單制度工作的實施意見》中要求：“各部門根據法律法規規章和‘三定'規定，結合工作實際和行政審批制度改革情況，對本部門現有職責和權力事項進行認真梳理。”[8]《濟南市推行行政權力清單制度實施方案》中要求：“按照誰行使、誰清理的原則，市、縣（市）區各部門（單位）依據法律法規規章，黨中央、國務院和省委、省政府規范性文件，部門‘三定'規定等，對現有行政權力事項（截至2014年8月31日）進行全面梳理。”[9]哈爾濱市權力清單中的行政權力事項，就是“嚴格以現行有效的法律、法規、規章、相應的規范性文件和部門‘三定'規定確定的行政機關的職責為依據”。[10]同時，一些省、市更是直接由編制管理部門來承辦這項工作。如廣西壯族自治區人民政府成立了推行政府部門權力清單制度工作領導小組。“領導小組辦公室設在自治區編辦，具體負責相關工作的組織實施。”[11]濟南市政府成立推行行政權力清單制度工作領導小組，“辦公室設在市編辦”，[12]并要求“各縣（市）區也要建立相應工作機制，統籌負責該項工作”。[13]

在檔案界也是如此。最典型的要數廣東省檔案局。其公布的86項行政權力事項中，有46項的實施依據就包括《印發廣東省檔案局（館）機構編制方案的通知》（粵機編〔2011〕7號），占到了全部檔案行政權力事項的一半以上（53.49%）。

2.2 融合

隨著時間的推移和工作的推進，一些地區或單位將“三定”方案和行政權力清單并列或融合起來使用。“按照‘三定'方案和部門行政權力清單規定的相關職能、依據、權限和流程等履行職責，做到法定職責必須為、法無授權不可為。”[14]同時，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，明確責任主體，健全問責機制，“在權力清單基礎上結合職能職責‘三定'方案，提出本單位責任清單”，[15]并向社會公布。也有人提出，應當“把權力清單運用與機構改革部門‘三定'規定的修訂工作相結合，使權力清單這一核心要素成為編制資源有增有減的法定依據，就是說權力清單的增減決定部門編制數額的增減”。[16]這方面，一些城市進行了有益的嘗試。比如，南京市探索將權力清單的成果作為政府轉變職能、“三定”規定的核心內容，“明確規定權力清單、職責清單作為部門‘三定'的組成部分向社會公布”。[17]再比如，六安市將清單建設成果與“三定”有機結合，分類列出外部權力、內部權力、公共服務事項、事中事后監管事項清單，依據分類定性、清單定量，破解編制管理有定性無定量，編制配備有數量無標準的難題。[18]

2.3 質疑

對于這種將“三定”方案作為制定權力清單的做法，亦有一些研究者提出質疑，指出：“現在的權力清單，是行政部門自己做的，把各種法律規章規定的部門職權羅列在一起，其中有一些并無法律依據，而是根據‘三定'方案（定職能、定機構、定編制）來的。”[19]由于“三定”方案既不是法律也不是行政法規，[20]從權由法定的原則看，依照“三定”方案設定檔案行政權力清單，并不妥當。

2.4 清晰

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，以保證各級政府和政府部門依法定職責、法定職權、法定程序行政。“今后就不能夠再根據‘三定'方案來規定政府權力清單了，也不能由行政機關自己來制定”，[21]而是“要求通過嚴格意義上的立法，而不由行政機關自己來制定所謂的‘三定'方案、‘三定'辦法以及自己來制定‘權力清單'‘權力運作流程'等規則來行政”。 [22]

3 依據“三定”方案制定權力清單的緣由

職權法定是依法行政的基本原則之一，大家已經耳熟能詳。具體到某一級政府或某一級政府所屬部門，抑或政府所屬部門的某一內部機構的具體行政權力，應該由什么法來授予呢？回答是：應該由行政組織法來授予。

行政組織法主要涉及行政組織的權限、中央與地方的權力分配及相互關系、行政機構的設置、行政編制管理制度、公務員管理制度和行政管理的主體形式等內容。其中最重要的內容之一，是設定權力、分配權力和調整權力。

我國目前已有的行政組織法包括：《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》《中華人民共和國公務員法》。

既然行政權力應當由行政組織法授予，而且我國也有行政組織法，為什么還要在制定權力清單時，將不屬于法律法規范疇的地方各級政府制定的“三定”方案作為依據？原因是我國的行政組織法不夠完備。這也是依據“三定”方案制定權力清單的緣由。

3.1 行政組織立法不夠系統、完備

在中央行政組織立法方面，除了《國務院組織法》外，缺乏對國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構、派出機構、議事協調機構、國務院組成部門管理的國家局、國務院直屬的特設機構等的法律規定，在相關法律中缺乏中央政府與地方政府之間組織和職權的規范，使有關中央政府與地方政府組織的設定和職權的劃分與行使缺乏嚴格的依據。在地方行政機關組織立法方面，除了《地方組織法》外，缺乏對地方各級人民政府的工作部門的職能配置、機構設置和人員編制等的法律規定。[23]

3.2 已有的行政機關組織立法不夠完善

現有的行政機關組織法未能對中央到地方各級政府的職能權限、機構設置、人員編制和運行原則作出明確的、科學的法律界定。有的立法內容過于簡單、粗疏：如《國務院組織法》；有的立法內容過于龐雜：如《地方組織法》；有的立法不盡正式，且缺乏應有的法律效力：如“三定”規定。有的立法缺乏有效的監督條款，不僅沒有違法責任，而且沒有監督機構；有的立法規定不夠科學、規范，比如將“職能”和“權限”籠統規定在一條中，導致職能與權限不明。[24]

3.3 已有的行政機關組織立法不能適應法制政府建設的需要

現行的《國務院組織法》和《地方組織法》雖然經過了多次修改，但仍存在著一些問題，主要是對地方各級人民政府職權的行使缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規定。由于地方政府的層次不同，因此，不同層級地方人民政府之間的情況、特點和問題不同。因此，不同層級地方人民政府之間的管理職能的內容和范圍，應允許有較大的差異。而現行的《地方組織法》只是籠統地規定了“縣級以上地方各級人民政府”的職權，使縣級以上地方各級人民政府在職權上沒有區別。[25]

3.4 已有的行政機關組織法與專門法律間存在不協調

除了上述行政機關組織法律法規存在的問題之外，現行行政機關組織法與專門法律之間也存在著不協調，甚至矛盾沖突的地方。比如，《檔案法》中規定了從國家檔案行政管理機關到縣級檔案行政管理機關的職責，同時也規定了企業、事業機構及鄉以下行政機構檔案工作者的職責，同時也規定了綜合檔案館及專業檔案館的職責，這其中有相當一部分內容并不在行政組織法調整的范圍之內，與現行行政機構組織法存在沖突。而地方各級制定“三定”方案時也存在與《檔案法》不相協調的地方，將地方檔案行政管理機構劃入非行政的公益一類就是一例。

4 結語

綜上，我們應當清楚“三定”方案不是法律法規，最多可以算作規范性文件。從建設法制政府的視角，嚴格按照職權法定的原則，是不可以作為制定檔案行政權力清單依據的。現在的做法，只是在目前我國行政組織機構法律法規體系尚不健全情況下的一種權宜行為。

建立權力清單制度，建設法制政府，需要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。真正做到“法定職責必須為，法無授權不可為”以及“法定職權職責依法為”。因此，針對我國行政程序法尚未出臺，以及行政組織法律化程度較低的現實狀況，推動我國統一的行政程序法典、行政組織法律制度以及行政責任法律制度的制定與完善是當務之急和必然趨勢。

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