法制政府建設(shè)視野下依據(jù)“三定”方案制定檔案行政權(quán)力清單的緣由及趨勢(shì)

劉曉云

摘 要：“三定”方案，在權(quán)力清單制度建立過程中，與法律法規(guī)一道被視為檔案行政權(quán)力的依據(jù)。依據(jù)“三定”方案制定檔案行政權(quán)力清單的緣由是我國行政組織法律體系的不完備。充實(shí)、修改、完善現(xiàn)有行政組織法律法規(guī)，將“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”是建設(shè)法制政府的必然趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：法制政府建設(shè)；“三定”方案；檔案；行政權(quán)力；權(quán)力清單

吳雁平在《檔案管理》2015年第6期發(fā)表的《論建立和推行檔案行政權(quán)力清單制度》認(rèn)為：“各級(jí)檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力亦由法律、行政法規(guī)、規(guī)章、‘三定方案等規(guī)范性文件規(guī)定?！盵1]同時(shí)，在檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，各級(jí)人民政府關(guān)于同級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的“三定”方案，作為檔案行政權(quán)力的依據(jù)，頻頻出現(xiàn)在各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)頒布的檔案行政權(quán)力清單的制定與實(shí)施依據(jù)當(dāng)中。

但從法制政府建設(shè)的角度，按照職權(quán)法定的原則，筆者認(rèn)為依據(jù)不屬于法律法規(guī)范疇，由各級(jí)人民政府制定的同級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)“三定”方案，來制定檔案行政權(quán)力清單，并不妥當(dāng)，有一定的局限性。這里提出來與吳雁平商討。

1 “三定”方案與權(quán)力清單概述

1.1 “三定”方案

所謂“三定”方案，亦稱“三定”規(guī)定，是各級(jí)人民政府及其機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)為規(guī)范同級(jí)政府各職能部門職能配置（單位有些什么權(quán)力和職責(zé)）、機(jī)構(gòu)設(shè)置（單位的性質(zhì)，如行政、事業(yè)等）和人員編制（單位各種編制的人數(shù)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等），頒布的規(guī)范性文件。簡(jiǎn)稱“三定”，即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。

“三定”歷來都是政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，由同級(jí)人民政府的編制委員會(huì)（辦公室）具體負(fù)責(zé)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須確定是干什么事情的，有哪些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是什么，部門有多少人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等。

1.2 權(quán)力清單

所謂權(quán)力清單制度，一般是指政府及其職能部門把所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，對(duì)每項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行細(xì)化后制成“清單”，并詳細(xì)說明每項(xiàng)行政權(quán)的職能定位、管理權(quán)限、操作流程等。而權(quán)力清單則是指各級(jí)政府部門，按照法律、法規(guī)的授權(quán)，通過一定的法律程序，以清單方式列舉匯總出來的關(guān)于職能、權(quán)限、權(quán)力數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等具有法律約束力的文本或文件。

2 “三定”方案與制定權(quán)力清單關(guān)系認(rèn)識(shí)的演進(jìn)

2.1 依據(jù)

在推行權(quán)力清單之初，無論是理論界的學(xué)術(shù)討論與研究，還是實(shí)務(wù)界的工作實(shí)踐與應(yīng)用，“三定”方案均與法律法規(guī)一道作為制定權(quán)力清單的依據(jù)。

在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者認(rèn)為：“行使政府職能所具有的責(zé)任，通常來自法律的原則規(guī)定、‘三定'規(guī)定中的規(guī)定；行政職權(quán)是從職責(zé)中梳理出來的，在法律條文中一般沒有明確規(guī)定，一般要先明確職責(zé)是什么，再從職責(zé)中梳理出權(quán)力?！盵2]也有學(xué)者認(rèn)為：“三定”規(guī)定就是“黨政群機(jī)關(guān)每一個(gè)工作部門的權(quán)力清單與權(quán)力運(yùn)行圖”。[3]

在實(shí)務(wù)界，不僅認(rèn)為“三定”方案是梳理權(quán)力清單的依據(jù)，比如，上海市政府工作部門權(quán)力清單的公布中，就認(rèn)為“權(quán)力清單制度是指政府及其各部門按照法定職責(zé)和‘三定'方案，梳理和界定政府權(quán)力邊界，并按照行權(quán)基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化，以列表清單形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，自覺促進(jìn)依法行政的實(shí)踐活動(dòng)”，[4]而且在實(shí)際工作中也是這樣執(zhí)行與操作的，比如，2006年最早實(shí)施權(quán)力清單制度的河北省要求：“全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及‘三定'方案，對(duì)所行使的行政權(quán)力進(jìn)行全面清理審核?！盵5]部門權(quán)力清單“原則上以法律法規(guī)規(guī)章、政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案、機(jī)構(gòu)編制‘三定'規(guī)定為依據(jù)，沒有合法依據(jù)的，不納入編制范圍，原則上予以取消”。[6]

至今多數(shù)省、市仍然將“三定”方案作為制定權(quán)力清單的依據(jù)。如《山西省人民政府辦公廳關(guān)于全面清理行政權(quán)力推行權(quán)力清單制度的通知》中要求：“各級(jí)各部門要依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章、‘三定'規(guī)定及其他具有法律效力的規(guī)范性文件，對(duì)本部門實(shí)施的行政權(quán)力全面摸清底數(shù)，做到不漏項(xiàng)、不留死角，并分門別類進(jìn)行梳理，逐項(xiàng)列出名稱、實(shí)施依據(jù)、行使主體等，形成權(quán)力清單?！盵7]《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于開展部門職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度工作的實(shí)施意見》中要求：“各部門根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和‘三定'規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際和行政審批制度改革情況，對(duì)本部門現(xiàn)有職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真梳理?！盵8]《濟(jì)南市推行行政權(quán)力清單制度實(shí)施方案》中要求：“按照誰行使、誰清理的原則，市、縣（市）區(qū)各部門（單位）依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章，黨中央、國務(wù)院和省委、省政府規(guī)范性文件，部門‘三定'規(guī)定等，對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力事項(xiàng)（截至2014年8月31日）進(jìn)行全面梳理?！盵9]哈爾濱市權(quán)力清單中的行政權(quán)力事項(xiàng)，就是“嚴(yán)格以現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章、相應(yīng)的規(guī)范性文件和部門‘三定'規(guī)定確定的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)為依據(jù)”。[10]同時(shí)，一些省、市更是直接由編制管理部門來承辦這項(xiàng)工作。如廣西壯族自治區(qū)人民政府成立了推行政府部門權(quán)力清單制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組。“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在自治區(qū)編辦，具體負(fù)責(zé)相關(guān)工作的組織實(shí)施。”[11]濟(jì)南市政府成立推行行政權(quán)力清單制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，“辦公室設(shè)在市編辦”，[12]并要求“各縣（市）區(qū)也要建立相應(yīng)工作機(jī)制，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作”。[13]

在檔案界也是如此。最典型的要數(shù)廣東省檔案局。其公布的86項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)中，有46項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)就包括《印發(fā)廣東省檔案局（館）機(jī)構(gòu)編制方案的通知》（粵機(jī)編〔2011〕7號(hào)），占到了全部檔案行政權(quán)力事項(xiàng)的一半以上（53.49%）。

2.2 融合

隨著時(shí)間的推移和工作的推進(jìn)，一些地區(qū)或單位將“三定”方案和行政權(quán)力清單并列或融合起來使用。“按照‘三定'方案和部門行政權(quán)力清單規(guī)定的相關(guān)職能、依據(jù)、權(quán)限和流程等履行職責(zé)，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！盵14]同時(shí)，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制，“在權(quán)力清單基礎(chǔ)上結(jié)合職能職責(zé)‘三定'方案，提出本單位責(zé)任清單”，[15]并向社會(huì)公布。也有人提出，應(yīng)當(dāng)“把權(quán)力清單運(yùn)用與機(jī)構(gòu)改革部門‘三定'規(guī)定的修訂工作相結(jié)合，使權(quán)力清單這一核心要素成為編制資源有增有減的法定依據(jù)，就是說權(quán)力清單的增減決定部門編制數(shù)額的增減”。[16]這方面，一些城市進(jìn)行了有益的嘗試。比如，南京市探索將權(quán)力清單的成果作為政府轉(zhuǎn)變職能、“三定”規(guī)定的核心內(nèi)容，“明確規(guī)定權(quán)力清單、職責(zé)清單作為部門‘三定'的組成部分向社會(huì)公布”。[17]再比如，六安市將清單建設(shè)成果與“三定”有機(jī)結(jié)合，分類列出外部權(quán)力、內(nèi)部權(quán)力、公共服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管事項(xiàng)清單，依據(jù)分類定性、清單定量，破解編制管理有定性無定量，編制配備有數(shù)量無標(biāo)準(zhǔn)的難題。[18]

2.3 質(zhì)疑

對(duì)于這種將“三定”方案作為制定權(quán)力清單的做法，亦有一些研究者提出質(zhì)疑，指出：“現(xiàn)在的權(quán)力清單，是行政部門自己做的，把各種法律規(guī)章規(guī)定的部門職權(quán)羅列在一起，其中有一些并無法律依據(jù)，而是根據(jù)‘三定'方案（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）來的?！盵19]由于“三定”方案既不是法律也不是行政法規(guī)，[20]從權(quán)由法定的原則看，依照“三定”方案設(shè)定檔案行政權(quán)力清單，并不妥當(dāng)。

2.4 清晰

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確要“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，以保證各級(jí)政府和政府部門依法定職責(zé)、法定職權(quán)、法定程序行政。“今后就不能夠再根據(jù)‘三定'方案來規(guī)定政府權(quán)力清單了，也不能由行政機(jī)關(guān)自己來制定”，[21]而是“要求通過嚴(yán)格意義上的立法，而不由行政機(jī)關(guān)自己來制定所謂的‘三定'方案、‘三定'辦法以及自己來制定‘權(quán)力清單'‘權(quán)力運(yùn)作流程'等規(guī)則來行政”。 [22]

3 依據(jù)“三定”方案制定權(quán)力清單的緣由

職權(quán)法定是依法行政的基本原則之一，大家已經(jīng)耳熟能詳。具體到某一級(jí)政府或某一級(jí)政府所屬部門，抑或政府所屬部門的某一內(nèi)部機(jī)構(gòu)的具體行政權(quán)力，應(yīng)該由什么法來授予呢？回答是：應(yīng)該由行政組織法來授予。

行政組織法主要涉及行政組織的權(quán)限、中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政編制管理制度、公務(wù)員管理制度和行政管理的主體形式等內(nèi)容。其中最重要的內(nèi)容之一，是設(shè)定權(quán)力、分配權(quán)力和調(diào)整權(quán)力。

我國目前已有的行政組織法包括：《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《中華人民共和國公務(wù)員法》。

既然行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)由行政組織法授予，而且我國也有行政組織法，為什么還要在制定權(quán)力清單時(shí)，將不屬于法律法規(guī)范疇的地方各級(jí)政府制定的“三定”方案作為依據(jù)？原因是我國的行政組織法不夠完備。這也是依據(jù)“三定”方案制定權(quán)力清單的緣由。

3.1 行政組織立法不夠系統(tǒng)、完備

在中央行政組織立法方面，除了《國務(wù)院組織法》外，缺乏對(duì)國務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家局、國務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)等的法律規(guī)定，在相關(guān)法律中缺乏中央政府與地方政府之間組織和職權(quán)的規(guī)范，使有關(guān)中央政府與地方政府組織的設(shè)定和職權(quán)的劃分與行使缺乏嚴(yán)格的依據(jù)。在地方行政機(jī)關(guān)組織立法方面，除了《地方組織法》外，缺乏對(duì)地方各級(jí)人民政府的工作部門的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等的法律規(guī)定。[23]

3.2 已有的行政機(jī)關(guān)組織立法不夠完善

現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)組織法未能對(duì)中央到地方各級(jí)政府的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和運(yùn)行原則作出明確的、科學(xué)的法律界定。有的立法內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、粗疏：如《國務(wù)院組織法》；有的立法內(nèi)容過于龐雜：如《地方組織法》；有的立法不盡正式，且缺乏應(yīng)有的法律效力：如“三定”規(guī)定。有的立法缺乏有效的監(jiān)督條款，不僅沒有違法責(zé)任，而且沒有監(jiān)督機(jī)構(gòu)；有的立法規(guī)定不夠科學(xué)、規(guī)范，比如將“職能”和“權(quán)限”籠統(tǒng)規(guī)定在一條中，導(dǎo)致職能與權(quán)限不明。[24]

3.3 已有的行政機(jī)關(guān)組織立法不能適應(yīng)法制政府建設(shè)的需要

現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》雖然經(jīng)過了多次修改，但仍存在著一些問題，主要是對(duì)地方各級(jí)人民政府職權(quán)的行使缺乏科學(xué)的職能配置和嚴(yán)格的程序規(guī)定。由于地方政府的層次不同，因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的情況、特點(diǎn)和問題不同。因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)允許有較大的差異。而現(xiàn)行的《地方組織法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”的職權(quán)，使縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在職權(quán)上沒有區(qū)別。[25]

3.4 已有的行政機(jī)關(guān)組織法與專門法律間存在不協(xié)調(diào)

除了上述行政機(jī)關(guān)組織法律法規(guī)存在的問題之外，現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)組織法與專門法律之間也存在著不協(xié)調(diào)，甚至矛盾沖突的地方。比如，《檔案法》中規(guī)定了從國家檔案行政管理機(jī)關(guān)到縣級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，同時(shí)也規(guī)定了企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)及鄉(xiāng)以下行政機(jī)構(gòu)檔案工作者的職責(zé)，同時(shí)也規(guī)定了綜合檔案館及專業(yè)檔案館的職責(zé)，這其中有相當(dāng)一部分內(nèi)容并不在行政組織法調(diào)整的范圍之內(nèi)，與現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)組織法存在沖突。而地方各級(jí)制定“三定”方案時(shí)也存在與《檔案法》不相協(xié)調(diào)的地方，將地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)劃入非行政的公益一類就是一例。

4 結(jié)語

綜上，我們應(yīng)當(dāng)清楚“三定”方案不是法律法規(guī)，最多可以算作規(guī)范性文件。從建設(shè)法制政府的視角，嚴(yán)格按照職權(quán)法定的原則，是不可以作為制定檔案行政權(quán)力清單依據(jù)的?，F(xiàn)在的做法，只是在目前我國行政組織機(jī)構(gòu)法律法規(guī)體系尚不健全情況下的一種權(quán)宜行為。

建立權(quán)力清單制度，建設(shè)法制政府，需要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。真正做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”以及“法定職權(quán)職責(zé)依法為”。因此，針對(duì)我國行政程序法尚未出臺(tái)，以及行政組織法律化程度較低的現(xiàn)實(shí)狀況，推動(dòng)我國統(tǒng)一的行政程序法典、行政組織法律制度以及行政責(zé)任法律制度的制定與完善是當(dāng)務(wù)之急和必然趨勢(shì)。

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