淺談基層檢察院扣押、凍結涉案款物存在的問題及對策

王志強

[摘要]扣押、凍結涉案款物是查辦職務犯罪案件的重要偵查措施，在司法實踐中存在不少問題，結合當前司法體制改革，必須分析原因，完善健全扣押、凍結涉案款物程序，強化對犯罪嫌疑人財產權利的保護意識，提高司法公信力。

[關鍵詞]司法改革；基層檢察院；涉案款物；檢查機關

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.22.283

檢察機關扣押、凍結涉案款物是查辦職務犯罪案件中收集、保全證據的重要偵查措施，長期以來，由于受多種因素的影響，在司法實踐中存在不少問題，必須分析原因，健全扣押、凍結涉案款物程序，進一步強化對犯罪嫌疑人財產權利的保護意識，提高司法公信力。筆者根據所在的山東沂南縣人民檢察院扣押、凍結涉案款物的工作實際，結合當前司法體制改革特別是檢察機構改革新形勢新要求，現就基層檢察機關扣押、凍結涉案款物的問題進行探討并提出對策。

1 扣押、凍結涉案款物存在的主要問題

（1）執法意識淡薄、受經費保障制約。檢察機關在立案前一般都要進行初查，在司法實踐中，初查時違規扣押、凍結款物現象屢見不鮮，一些貧困縣的基層院，經濟落后，縣財政年初預算只保工資，辦公、辦案經費預算缺口嚴重，公用經費被動依賴追繳贓款，對保障辦案帶來很大的不確定性。特別是當前物價上漲，辦公、辦案成本越來越高，經費保障成為制約檢察工作科學發展的“瓶頸”，甚至影響了辦公、辦案工作的正常開展。這些基層院為了保障檢察業務的正常開展，在初查中發現不構成犯罪但有非法所得的，隨便進行扣押、凍結，有的通過虛假立案進行扣押、凍結。有的超范圍扣押、凍結，有的違法扣押犯罪嫌疑人近親屬的合法財產，將非法所得沒收，上繳財政，扣押、凍結意識明顯偏離正確軌道。

（2）扣押、凍結手續混亂。對于扣押、凍結涉案款物，雖然《扣押、凍結款物工作規定》明確要求應有固定的法律文書，但在司法實踐中，一些基層檢察院扣押、凍結涉案款物時，不填寫《扣押決定書》或者《扣押物品、文件清單》，向當事人出具的手續非常混亂，五花八門。有的用財政非稅收入收據代替法律文書，有的僅出具扣押物品清單，有的干警圖以后調取方便，出具的是白條，有的采用“沒收決定書”“罰款決定書”等方式進行處理，有的登記扣押清單不全面，如對銀行卡有的只登記×銀行×人×張，不登記卡號，對數字也填寫不清楚，事后有可能造成當事人認為扣押數目與返還不符的嫌疑，從而形成不必要的矛盾。

（3）保管、處理責任心不強。個別行裝干警思想認識不到位，認為這項工作原來由兼職都搞了，對涉案款物的管理不重視，平時與辦案部門基本沒有銜接配合，怠于過問有事怕麻煩，也不主動學習扣押、凍結相關制度，沒有使用規定的賬本，出入庫憑證也不裝訂，不進行定期盤點，不能做到賬實相符。而辦案部門，重卷宗輕財物，認為扣押款物移交裝備部門后就與己無關，需要查看或調取款物時，常常不提前履行審批手續，隨用隨取，到開庭走時才急急忙忙取作案工具，給辦理出庫審批手續沒有預留空隙，導致涉案物品保管人員十分被動。在涉案款物處理上有時私自內部作價處理，有的只要當事人不來索要，即使應退也不退，任其自然老化、腐蝕，事后造成案后當事人申訴上訪不斷。有的在查明與案件無關后，仍然不解除扣押凍結，有的該上繳國庫的不上繳，甚至長期不處理。

（4）扣押、凍結缺少必要的監督。在查辦職務犯罪案件中，扣押贓物除個別辦案人員參與外，其他人員毫不知情，更談不上紀檢監察部門的到場監督，不公開透明、很難監督。基層檢察院紀檢監察部門應當會同本院其他有關部門對本院的扣押、凍結、保管、處理涉案款物工作進行定期檢查，每年至少檢查一次。從實踐來看，此條規定往往難以發揮有效作用。由于不及時檢查核對，極易造成被扣押的涉案贓物有的長期處于失控狀態，有時干警為辦案方便，扣押的涉案贓物干脆不移交到裝備部門，隨著時間的推移，而失控的贓物有可能被少數素質不高的辦案人占有或私自處理。

2 扣押、凍結涉案款物存在問題的主要原因

（1）地方財政保障不力，完成追贓任務所迫。由于經濟欠發達地區財力有限，能保障干警工資實屬不錯，根本無力安排基層院辦公、辦案經費預算，而檢察院是國家機關，屬于經費全額保障單位，除財政撥款外，無其他經費來源，不得不依靠追贓返還維持正常運轉，就做出了未立案就越權沒收非法所得的違規之事。

（2）思想認識存在偏差。一些基層院領導對涉案款物的管理重視不夠，在扣押制度、贓物室建設等方面，有時疲于應付上級檢察機關的檢查才突擊制定或配備，缺少長遠規劃。一線辦案干警對涉案款物管理上，認識不到位，認為檢察院是法律監督機關，檢察官就是“辦理案子的”，存在重業務、輕財物管理的思想，加之檢察干警人少案多的矛盾比較突出，對辦案質量抓得很緊，對業務考核檢查精心準備，而放松了對執法環節款物的管理。行政裝備人員對涉案款物管理思想上不夠重視，執法觀念淡薄，對自身要求不高，疲于應付辦理扣押、保管等手續，認為只要不占為己有，就不會有問題。

（3）制度、規定執行不統一。基層檢察機關查辦職務犯罪扣押、凍結涉案款物，目前還沒有出臺全國統一規范的標準，導致各地在司法實踐中，扣押凍結涉案款物應該出具什么手續，都由各地檢察院自行確定，導致其做法不一、各式各樣，這就造成了有的只出具非稅收入票據而沒有出具扣押決定書、有的出具扣押物品清單而項目填寫不規范、有的僅出具手寫白條暫時保管而不及時移交等“怪現狀”。3 解決扣押、凍結涉案款物存在問題的對策

（1）加強組織領導、更新執法理念。加強組織領導，基層院逐步形成檢察長負總責，副檢察長靠上抓、職能部門具體管理、相關科室協調配合的管理新格局，為扣押款物管理工作提供強有力的組織保證。強化思想教育，堅持以社會主義法制理念為指導，加強對這項工作重要性和必要性的認識，不斷提高檢察干警素質，增強法制觀念，增強守法意識，執法理念需要升化，執法行為上要加以規范，要充分認識到扣押、凍結款物的正當化運作是保障人權的必然要求，是尊重和保護人權的客觀需要，是確保司法公正的需要，是預防干警違法違紀問題發生的有效舉措。

（2）規范經費管理，實行收支兩條線。加大經費保障工作力度，逐步完善對基層檢察院特別是欠發達地區基層檢察院的經費保障機制。治本之策，就是人、財、物納入統一管理后，基層檢察院經費全省統籌，涉案款物由省院統一管理，涉案款物全部及時進入省級財政專用賬戶，省院統一印制全省檢察機關扣押凍結款物文件、清單，實行全省一個網絡，接受動態監督，統籌使用。從制度上杜絕一些檢察院對扣押凍結的款物明脫暗掛、坐收坐支、入賬不及時、處理不規范、挪用等現象發生，真正實現“收支兩條線”。同時堅持公正執法，主動爭取收支脫鉤，決不允許為解決自身經費困難搞利益驅動，從源頭上根治基層檢察院經費不足的后顧之憂，辦案不受利益驅動，更能彰顯公平正義。

（3）建立健全制度，提高執行力。各基層院應根據上級檢察機關的要求，制定實施《涉案款物扣押、凍結管理規定》《涉案款檔案管理規定》《違反涉案款物管理規定責任追究制度》，使執法辦案中對涉案款物的管理有據可依，嚴格扣押、保管、處理、問責四個環節，規范涉案款物管理的流程、工作要求、處理措施，使這項工作管理制度化、程序規范化、措施具體化，預防和杜絕違法違紀問題的發生。嚴把扣押款物進口關，對于執行贓款、贓物的扣押、凍結，根據承辦人的書面請示，說明扣押、凍結的理由及范圍，經承辦人提出、科長審查、分管檢察長核實、檢察長批準后方能執行；對涉案扣押的款物一案一賬，對扣押的物品一案一卡，扣押款物應查點清楚，注明物品的名稱、型號、規格、質地、數量等并當場開列清單一式二份，出具規范的法律手續，由偵查人員、在場見證人和持有人簽名或者蓋章，一份交持有人，另一份附卷。嚴格執行涉案扣押凍結款物相分離原則，設立專用賬戶和庫房，落實專人管理，實行款、物分人保管制度，行裝部門由專人對涉案款物進行詳細登記造冊，設專柜存放，保管人員認真落實防火、防水、防霉、防蛀等措施，做到妥善保管。對需要退還、返還當事人的，嚴格按照有關規定，經主管檢察長審批方可退還或返還；對扣押的涉案款物，隨案移送的，隨案移送時必須有依據、有手續，必須經過檢察長批準。

（4）健全內部與外部監督制約機制。檢察院涉案款物實行罰繳分離、票款分離，不同的環節由不同的人員操作，這樣涉案當事人（親屬）、內部辦案人員、財務人員、財政部門能相互監督，通過各個環節實行相互制約，財務人員應定期核對領取的非稅收入票據和財政專戶賬目，做到和財政部門賬賬相符。對涉案款物管理工作進行經常性檢查，做到每季度檢查一次，即查扣押、查處理、查管理，以扣押手續對照入庫單，以入庫單對照出庫單和庫存，以出庫單對照上繳入庫手續，對發現的問題，督促辦案部門和辦案人員及時整改，檢查后要有書面總結，每半年進行復查、出具復查評議，年度終了，總結成績和不足，制定新目標。同時定期、不定期召開聯席會議，必要時邀請人民監督員到場，做到自覺主動地接受人民監督員監督，集院反貪局、反瀆局、公訴科、行裝科等部門的有關人員交流工作情況，提出改進意見和要求，及時解決問題。同時自覺接受審計、財政、紀檢監察部門定期檢查。

（5）建立全省統一涉案款物信息平臺。隨著省以下檢察機關人、財、物納入統一管理改革的逐步推進，根據高檢院《人民檢察院扣押、凍結款物工作規定》，應建成面向全省各相關部門的扣押、凍結款物管理系統，要把計算機、網絡等現代科學技術積極運用到扣押、凍結、保管、處理涉案款物的工作中，信息平臺負責涉案財物的登記、保管、移送、調用、處置、圖片、視頻、存檔等網上網下的信息收集和管理工作，對扣押凍結款物力爭做到全程監督、實時監督，有助于規范扣押、凍結款物管理工作，提高管理的及時性和準確性。通過構建涉案財物集中管理平臺，最終實現涉案財物管理的中立化、專業化和透明化，不斷提升司法公信力。

參考文獻：

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