高校預算管理研究
——以績效預算為視角

王志勇

（天津師范大學 財務處，天津 300387）

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高校預算管理研究
——以績效預算為視角

王志勇

（天津師范大學 財務處，天津 300387）

［摘 要］隨著《財政部關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》的出臺，績效評價逐漸被高校預算管理所引入。本文在分析當前我國高校預算管理存在問題的基礎(chǔ)上，介紹績效預算管理的重要意義，并由此提出高校推行績效預算管理的思路，以促進高校預算管理水平的提升。

［關(guān)鍵詞］高校；預算管理；績效預算

1　高校預算及績效預算的內(nèi)涵

高校預算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度綜合財務收支計劃，主要包括預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算分析、預算監(jiān)督檢查和績效考核等幾方面內(nèi)容。

績效預算是在成本效益分析的基礎(chǔ)上，將資源分配與設(shè)定的預期結(jié)果有機結(jié)合，進行綜合性考核與評價的預算方法，具有結(jié)果導向性、可量化考核、全面報告、參與性強、管理者具有自主權(quán)等特點。

2　當前高校預算管理存在的問題

2.1預算編制內(nèi)容不完整、方法不科學

根據(jù)全面預算的原則，高校預算編制的內(nèi)容應涵蓋學校全部的收支。然而在我國現(xiàn)行預算體制下，每年追加撥付特定用途專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成高校編制預算時，這部分資金不能測算。其次，學校的科研收入受到項目進度等多種因素的制約，特別是橫向項目的數(shù)量更是難以估計，故科研收入不能準確估計。再者，在市場經(jīng)濟條件下，高校資金來源呈現(xiàn)多元化趨勢，一些列為其他收入項下的資金也沒有納入學校預算編制內(nèi)容。由于部分資金未納入學校預算，很容易造成該項這部分資金脫離監(jiān)管，對學校的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在支出預算方面，也同樣存在上述問題，無法全面準確地估算將來發(fā)生的支出。更為重要的是，隨著國家對教育投入的不斷加大，項目支出在總經(jīng)費中的比重逐年增加。但是當前，多數(shù)高校沒有完備的項目庫建設(shè)，造成項目支出預算依據(jù)不充分、論證不嚴謹，直接影響項目執(zhí)行的質(zhì)量和效益。

另一方面，預算管理的起點是編制預算，而預算編制的好壞又取決于預算編制方法的選取。當前，我國多數(shù)高校仍采用定額或增量預算法，而非零基預算法。由于不采用零基預算，所以在編制支出預算時基數(shù)為上年支出數(shù)，在上年支出數(shù)出現(xiàn)不合理的情況下，就會造成預算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)大相徑庭，失去了預算的意義。

2.2預算執(zhí)行、控制力度不夠

多年來，高校的預算管理形成了重制定和下達輕管理和控制的現(xiàn)象。由于學校預算管理體制不完善，在預算指標下達后，學校未再對各預算項目的支出細目進行金額上的額度控制和核算上的科目控制，各部門可以隨意改變申報時的資金用途，擅自提高開支的標準，甚至擠占預算資金，造成資金浪費的同時，嚴重削弱財務預算的嚴肅性，降低了其應有的約束作用。

2.3績效評價機制不健全、體系不完善

考核與獎懲是促進預算管理發(fā)揮其約束與激勵作用的重要手段，然而當前多數(shù)高校沒有針對預算及執(zhí)行制定考核制度、未設(shè)定完整有效的評價體系，績效評價工作更是少之又少。即使有，也只是針對財政專項的績效考評，且內(nèi)容也是根據(jù)對應的上級部門的要求填寫相應的表格數(shù)據(jù)和文字總結(jié)即可。至于校內(nèi)預算項目和學校各部門的評價，整體上成匱乏之勢。另一方面，對于上述財政專項，由于缺乏統(tǒng)一的績效評價指標，在評價時只能是定性地總結(jié)分析，而沒有相應的定量分析。

2.4預算管理信息化程度不高

相比于賬務管理系統(tǒng)、財務查詢系統(tǒng)及網(wǎng)上報賬系統(tǒng)等成熟模塊，目前高校的預算管理系統(tǒng)信息化程度還達不到預算管理科學化、精細化的需要。當前部分采用了預算管理系統(tǒng)的高校大大減輕了預算編制和下達的工作量，節(jié)省了預算編制的時間，基本上能夠?qū)崟r給出執(zhí)行結(jié)果，但其在與賬務系統(tǒng)的同步、執(zhí)行進度的分析、額度控制的調(diào)整及數(shù)據(jù)的挖掘等方面仍不能滿足預算管理的需要，其功能還有待進一步完善。

3　高校實行績效預算管理的重要意義

3.1有利于政府加強對高校的管理

高校作為全額撥款事業(yè)單位，其預算是公共財政預算的重要組成部分。隨著國家對教育投入的不斷加大，以及近年來財務信息公開的力度加大，高校的預決算受到社會普遍關(guān)注。高校實行績效預算管理，有利于資源的合理配置，提高經(jīng)濟和社會效益，促進高校的發(fā)展。

3.2有利于確保高校短期發(fā)展目標與長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

由于績效預算“將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預算的重要依據(jù)”，故高校在編制預算時，必須結(jié)合學校的實際狀況，將自身長期的發(fā)展規(guī)劃分解到每個具體年度，保證工作的連續(xù)性，從根本上杜絕短期行為的發(fā)生，保證學校穩(wěn)定健康發(fā)展。

3.3有利于高校提升預算管理水平

如前所述，績效預算是一種結(jié)果導向性的預算，在資源分配與產(chǎn)出之間，更加注重產(chǎn)出的效益及對其的評價。高校實行績效預算可以根據(jù)預算方案實施結(jié)果的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，調(diào)整資源分配，確保資金用在了刀刃上，真正推動了學校教學、科研等各方面的發(fā)展和提高。同時通過績效評價，可以總覽學校財務全局，根據(jù)學校實時財務狀況，調(diào)整預算項目，合理配置資金，保剛性、促發(fā)展，促進了資金使用效益的提高。

3.4有利于調(diào)動高校教職工的積極性

與傳統(tǒng)的預算模式相比，績效預算管理強調(diào)管理者的自主權(quán)和全員參與性。在這種模式下，高校引入績效考核指標，將下?lián)芨黝A算單位的預算經(jīng)費與其工作目標相結(jié)合，配以獎懲機制，強化預算單位的責任意識。由于績效考核指標可以動態(tài)量化衡量，各預算單位管理者必然會竭盡所能地調(diào)動教職工的積極性，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，合理配置資金，控制規(guī)模，實現(xiàn)其業(yè)績指標，爭取更多的獎勵，在教工獲得了實惠的同時，從制度上推動了高校預算管理的提升。

4　高校推行績效預算管理的思路

4.1以學校發(fā)展戰(zhàn)略為導向，樹立績效理念

在編制、安排和使用資金時始終堅持“績效優(yōu)先”的原則，將學校發(fā)展戰(zhàn)略作為資金分配的依據(jù)，根據(jù)學校各個時期的任務和目標來編制年度財務收支計劃。同時將目標分解至各預算部門，責令各部門制定執(zhí)行計劃，將所要實現(xiàn)的目標與績效考評相結(jié)合，配合以約束和激勵機制。由于各部門的業(yè)績直接與分解至本部門的目標任務直接掛鉤，各預算部門必然會根據(jù)學校總體的發(fā)展規(guī)劃，來確定本部門的工作任務和所要實現(xiàn)的工作成果，以此來安排經(jīng)費預算，進而滿足依據(jù)目標制定預算的理念要求，最終使學校的資源達到了優(yōu)化、合理的配置。

4.2構(gòu)建績效預算管理體系，建立健全高校績效預算管理保障機制

首先，建立分層級的管理體系，為高校績效預算管理提供組織保障。績效預算的管理和執(zhí)行不可能僅依靠一個財務部門來完成，需要教學、科研、國資、審計等多個部門的協(xié)調(diào)配合，應建立分層級分明的管理體系，如圖1所示。

圖1　分層級管理體系

其次，建立績效考評機制和考核制度，為高校績效預算管理提供制度保障。用好的制度激勵人，用好的制度約束人。通過建立考核制度，可以對達不到績效目標的部門根據(jù)量化的考核標準予以懲罰，對超額完成目標的部門予以獎勵，這樣一方面可以調(diào)動各預算部門的工作熱情，另一方面能夠在全校范圍內(nèi)形成你追我趕的良好局面，達到了資源優(yōu)化合理配置的目的，從制度保障上促進了高校預算管理水平的提升。

4.3樹立全員參與預算管理的理念，發(fā)揮高校教工的主觀能動性

績效預算的特點之一便是參與性強，由于學校預算資金的安排關(guān)系到學校發(fā)展的長遠規(guī)劃，是一項全局性工作，須調(diào)動廣大教職員工的積極性，使其充分參與。在績效預算管理體系下，各預算部門不再是被動的預算執(zhí)行者，更應該是主動的預算編制者。通過參與預算編制，各部門的員工能夠了解學校的大政方針和長遠規(guī)劃，更能通過分解到本單位的目標來知曉自身的責任和任務，充分發(fā)揮自己的主觀能動性，盡可能地實現(xiàn)預算目標，推動學校的發(fā)展。

4.4加強項目庫建設(shè)，編制滾動預算

高校應根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃，針對重點學科、重點發(fā)展項目設(shè)立項目庫，編制滾動預算。項目庫要在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上設(shè)立，其內(nèi)容要與學校發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，必須有充分的立項依據(jù)、明確的實施期限、合理的預算需求和績效目標等，實行全周期滾動管理。隨著時間的推移，各種不可預見的因素會層出不窮，預算的執(zhí)行難免出現(xiàn)偏差，由于滾動預算的周期不受會計周期的影響，可以彌補不確定因素的影響，尤其適合高校項目支出預算的編制和執(zhí)行。特別是針對項目作出的滾動預算，與項目周期一致，從動態(tài)上避免了傳統(tǒng)預算只關(guān)注眼前忽視長遠的弊端。

4.5建立健全高校預算管理的績效評價體系

高校教書育人的特性決定人們在對高校的預算管理進行績效評價時不能只關(guān)注資源分配所帶來的經(jīng)濟效益，還應關(guān)注其社會效益以及項目自身的投資評價效果。在評價時，應科學設(shè)定評價指標體系，通過定性與定量相相結(jié)合等評價方法，以通用的評價標準來量化預算項目近期效果和遠期效益。同時，好的評價指標體系必須有好的配套機制來保證。因此，高校應建立健全相應的考核制度、獎罰制度等系列評價制度。此外，高校應加強績效預算管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)，借助網(wǎng)絡信息手段及時生成和推送評價的量化數(shù)據(jù)及差異分析結(jié)果，為以后的預算編制提供依據(jù)，促進預算質(zhì)量的提升。

5　結(jié) 語

隨著高等教育的發(fā)展，預算管理在高校的財務管理中的作用愈發(fā)重要。雖然績效預算為高校的預算管理提供了新的思路，但也需高校財務工作者在實際工作中不斷探索，才能合理配置資源，促進高校發(fā)展。

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doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.003

［中圖分類號］G647.5

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0008-02

［收稿日期］2016-05-08