城鎮化視角下有序推進農業轉移人口市民化的對策研究

程黎君

【摘要】農業轉移人口是經濟社會發展到一定程度的必然趨勢，實現農業轉移人口市民化是提高城鎮化質量的本質要求。文章從農業轉移人口市民化的背景和對策建議進行探析，遵循經濟社會發展規律，以體制機制改革為牽引，以農業轉移人口的就業為支撐，以城鎮基本公共服務全覆蓋為目的，有序推進農業轉移人口市民化進程。

【關鍵詞】城鎮化；農業轉移人口；市民化；戶籍制度改革；就業

黨的十八大報告提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。五中全會和中央城鎮化工作會議提出“要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好”。《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶”。農業轉移人口是經濟社會發展到一定程度的必然趨勢，在市場經濟規律作用下，勞動力等生產要素必然要在產業和地區間進行流動，以實現資源的優化配置。實現農業轉移人口市民化是提高城鎮化質量的本質要求。

一、農業轉移人口市民化的背景

國家統計局發布的數據顯示，2015年我國城鎮化率為56.1%，城鎮常住人口達到7.7億，“十二五”時期，我國城鎮化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮人口增加2000萬。而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點的差距。這說明2.5億農民工和約7500萬城鎮間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮戶籍居民同等的公共福利，這些農業轉移人口還沒有完全市民化。

（一）農業轉移人口市民化進程

改革開放以來我國農業轉移人口市民化呈現出三個發展階段，第一階段，農業轉移人口市民化大幅增長階段（1978～1993年），這一階段，我國由計劃經濟向市場經濟過渡，由于城鎮高福利政策吸引，農業轉移人口大幅度向城鎮轉移。知識青年、下放居民大量返城和高考制度的恢復，促進了農業轉移人口的大幅增長。第二階段，農業轉移人口市民化快速發展階段（1993～2003年）。這一階段，隨著社會主義市場經濟體制的建立，大量農民涌入城鎮，從事商品生產經營、商業販運、住宿餐飲、建筑建材等職業，成為農業轉移人口市民化的快速發展階段。第三階段，農業轉移人口加速發展階段（2003～2016年）。這一階段，隨著農村改革的深化和農民人身自由、政治權利的充分享受，農業比較效益低下，富裕農民向往城市美好生活，大量涌入城鎮、在城鎮打工就業。

（二）農業轉移人口市民化的公共成本

農業轉移人口市民化的公共成本主要是指農業轉移人口到城鎮定居生活并獲得相應福利待遇和均等化公共服務等所需進行的各種經濟成本投入，一般包括生活發展成本、智力成本、住房成本、社會公共服務管理成本。目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，西部地區人口轉移的公共成本為10.6萬元，以我國西部省份為例。農民轉化為市民后，在城市定居生活，在食品、藥品、服裝、水電等日常生活開支方面的人均生活成本為1.6萬元。農業轉移人口市民化過程需要支付一定的費用用于知識儲備、技能培訓，人均智力成本為每人每年1700元。農民工隨遷子女在城鎮就學的人均新建學校和義務教育成本為12616元。農業轉移人口市民化后能在城市安居而必須進行住房資金投入，按人均現住房建筑面積以及30%的首付百分比測算的人均住房成本約為33600元。人均公共服務管理成本，在農業轉移人口市民化進程中，必須投入一定的資金來更好地提升城市的承載能力和服務能力，人均公共服務管理成本為480元，人均城鎮建設維護成本為570元。

二、加快農業轉移人口市民化的對策建議

農民市民化是農民逐步向市民轉化的過程，它不僅是指農民由居住在農村轉變為居住在城市，從農村戶口轉變為城市戶口，從事農業生產勞動轉變為從事非農業勞動，而且更重要的是價值觀念、行為方式、生產生活方式等由農村范式向城市范式轉變，最終成為一個符合城市文明要求的、具有現代市民素質的真正意義上的城市居民。實現農民市民化的過程是現代社會結構變遷的必然趨勢，它對區域經濟社會發展有著深遠影響。應該遵循經濟社會發展規律，以戶籍制度改革為牽引，以產業為支撐，以基礎設施建設為抓手，以完善社會保障為突破口，有序推進農業轉移人口市民化進程。

（一）深化體制機制改革

有序推進戶籍制度改革，按照全面放開建制鎮和縣城落戶限制，有序放開中心城市落戶限制的要求，進一步摸清農業轉移人口底數和公共服務需求增量，科學制定相應的戶籍制度改革政策，讓在城鎮居住兩年以上、有固定住所和穩定收入的暫住人口有序實現市民化。加快農村集體土地確權、登記、頒證工作，進一步明確農業轉移人口進城定居后農村土地承包經營權、林權和宅基地使用權不變。

（二）加大對農業轉移人口的就業支持

十八屆五中全會提出“大眾創業、萬眾創新”，按照政府主導、自主擇業的方式，將農業轉移人口就業納入城鎮就業服務和政策扶持范圍，鼓勵勞動密集型企業接納農業轉移人口，實現就業。要鼓勵農業轉移人口自主創業，加大信貸金融支持，實現自主擇業。要加大對農業轉移人口的勞動技能培訓，提高就業再就業能力。

（三）城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋

要提升城鎮公共服務水平，改革與戶籍制度掛鉤的福利制度，凡進城居住并穩定就業的人員，一律給予與城市原住居民同等的待遇，讓農業轉移人口平等享受城市文明的成果。一是完善教育公共服務。要優化教育布局，加大教育基礎設施投資，改善城鎮幼兒園辦學條件；提高普通高中學校的設施設備水平，支持職業教育改善學校設施，完善實訓基地建設；提高教育資源共享水平，使農業轉移人口子女隨著戶籍制度改革實現就近劃片入學，解決隨遷子女入學難問題。二是完善社會保障銜接。凡農業轉移人口在城市實現就業和長期居住的，允許其將農村醫保、社保、養老保險等結轉到所在城鎮社區，做好結轉接續，并按城鎮居民享受的社會保險政策給予同樣的待遇，讓其進得來、融得進、有保障。三是積極改善農業轉移人口居住條件。深化保障性住房改革，將家庭比較困難的農業轉移人口納入城鎮住房保障之中，按照城鎮居民享受住房保障的政策規定，享受公共租賃房的政策待遇。對經濟條件較好的農業轉移家庭，可積極支持其在城鎮購買商品房，在稅收上給予優惠，減免契稅、房產交易稅和增值稅等。

參考文獻

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