中期規(guī)劃視角下的高校預(yù)算管理研究

鄭州輕工業(yè)學(xué)院 元吉明

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中期規(guī)劃視角下的高校預(yù)算管理研究

鄭州輕工業(yè)學(xué)院 元吉明

摘 要：2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，明確提出改變現(xiàn)行年度預(yù)算管理模式，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。在上述重大財(cái)政改革背景下，研究高校如何結(jié)合自身實(shí)際做好預(yù)算管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文簡要介紹了中期財(cái)政規(guī)劃的概念及特點(diǎn)，并針對目前高校預(yù)算管理中存在的主要問題，提出了高校預(yù)算管理的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃 高校 預(yù)算管理

黨的十八屆三中全會提出了“改進(jìn)預(yù)算管理制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。國務(wù)院明確“要求實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃”。作為我國重要的財(cái)稅改革政策，編制中期財(cái)政規(guī)劃將對高校產(chǎn)生重要影響。

1　中期財(cái)政規(guī)劃的概念和特點(diǎn)

中期財(cái)政規(guī)劃又稱“中期滾動預(yù)算”，一般是3年～5年的預(yù)算收支計(jì)劃。目前我國編制的規(guī)劃以3年期居多，中期規(guī)劃將預(yù)算安排在時(shí)間范圍上從1年擴(kuò)至3年，按年滾動，第一年財(cái)政規(guī)劃是本部門的年度預(yù)算，后兩年為部門的中期財(cái)政規(guī)劃。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，然后再增加一個(gè)年度，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。以省級預(yù)算試點(diǎn)河南為例，從2015年開始編制2015年～2017年中期財(cái)政規(guī)劃，在2015年度預(yù)算執(zhí)行完畢后，編制2016年～2018年中期財(cái)政規(guī)劃，其中就是調(diào)整細(xì)化2016年度規(guī)劃，成為新一年度預(yù)算，同時(shí)增加2018年規(guī)劃。

中期財(cái)政規(guī)劃主要有以下特點(diǎn)。

（1）跨年度預(yù)算平衡。中期規(guī)劃是克服了單年度形式上的預(yù)算平衡缺點(diǎn)，建立了以單位中長期目標(biāo)為導(dǎo)向，跨年度、合理的平衡機(jī)制，能夠更好地發(fā)揮預(yù)算在財(cái)務(wù)管理中的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源分配的作用。中期財(cái)政規(guī)劃要求高校根據(jù)本身中長期規(guī)劃安排資金，既保證了預(yù)算編制的嚴(yán)肅性，同時(shí)財(cái)政規(guī)劃更加科學(xué)化、精細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行在保證預(yù)算的剛性，更具有可執(zhí)行性。

（2）財(cái)政規(guī)劃周期長，項(xiàng)目論證充分。中期財(cái)政規(guī)劃周期為三年，時(shí)間較長，高校可以有時(shí)間對項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，可以更好地滿足高校的中長期規(guī)劃目標(biāo)需求，從而提高高校的財(cái)政資金使用效益。

（3）全口徑預(yù)算。中期財(cái)政規(guī)劃要求單位將所有收支都納入預(yù)算中，今后將不再存在“預(yù)算外”收入和支出。高校在規(guī)劃內(nèi)統(tǒng)籌考慮所有的收入和支出，將所有的收入支出全部納入預(yù)算中。只有這樣才能對學(xué)校的中期發(fā)展規(guī)劃作出科學(xué)分析和判斷，才能夠真實(shí)反映年度學(xué)校收入支出全貌。

（4）加強(qiáng)部門之間協(xié)調(diào)配合。財(cái)政中期規(guī)劃要求部門與部門之間加強(qiáng)協(xié)同，高校也應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部部門之間的協(xié)調(diào)配合，充分考慮部門的實(shí)際情況和合理利益訴求，加強(qiáng)對部門預(yù)算編制的指導(dǎo)。

（5）樹立績效預(yù)算理念。高校樹立支出績效理念，克服原來預(yù)算中預(yù)算編制粗、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)、項(xiàng)目資金交叉使用、支出績效評價(jià)效果差等缺點(diǎn)，以績效為先導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)算的剛性。高校預(yù)算績效考核可以分為年度和中期兩個(gè)層次，可以更好地完成預(yù)算目標(biāo)。

2　對高校的挑戰(zhàn)

2.1傳統(tǒng)預(yù)算的慣性阻礙

高校傳統(tǒng)上對預(yù)算管理普遍重視不夠，學(xué)校內(nèi)各部門在預(yù)算方面投入的人力、時(shí)間等都不足。傳統(tǒng)預(yù)算工作程序簡單，缺乏預(yù)算編制說明和培訓(xùn)等，預(yù)算工作往往流于形式，而且大部分高校預(yù)算管理缺少完整的預(yù)算體系和預(yù)算制度。沒有單獨(dú)地預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，學(xué)校其他部門參與程度差，整個(gè)預(yù)算管理組織體系不健全。傳統(tǒng)預(yù)算基礎(chǔ)工作薄弱。大部分高校依據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)及賬面數(shù)據(jù)編制，預(yù)算編制方法單一，編制較粗，科學(xué)性及精細(xì)化不夠。學(xué)校年度預(yù)算沒有與學(xué)校中長期計(jì)劃結(jié)合，高校沒有建立重要或大型專項(xiàng)目論證、遠(yuǎn)期規(guī)劃及遴選儲備數(shù)據(jù)庫。預(yù)算管理體制存在弊端，預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，預(yù)算控制不力，預(yù)算隨意調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行率低，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較大，資金大量閑置嚴(yán)重。

財(cái)政規(guī)劃要求編制3年期以上，意味著預(yù)算的重點(diǎn)由執(zhí)行轉(zhuǎn)向準(zhǔn)備，預(yù)算準(zhǔn)備階段的工作較大增加。在規(guī)劃準(zhǔn)備階段，需要高校根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，考慮未來幾年的目標(biāo)，估計(jì)所有的收入和重點(diǎn)支出情況，制定規(guī)劃。

2.2不同部門之間的利益阻隔

由于政府機(jī)關(guān)各部門之間存在的利益阻隔，與之相對應(yīng)的高校各部門也存在著不同利益的訴求和阻隔。在預(yù)算編制過程中，各個(gè)部門往往從部門利益出發(fā)，不希望受到太多約束和監(jiān)督，對于預(yù)算改革的愿望不是很強(qiáng)烈。另一方面，不同部門的規(guī)劃編制往往反映部門的利益訴求，很容易使規(guī)劃編制又成為申請資金的新理由，從而背離了中期規(guī)劃的初衷。

在中期財(cái)政規(guī)劃編制過程中，各預(yù)算部門之間需要根據(jù)學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合各部門之間的權(quán)責(zé)利之間的分配、調(diào)整和整合。在財(cái)政規(guī)劃編制過程中，各個(gè)職能部門之間的預(yù)算聯(lián)系大大增強(qiáng)。需要提高各個(gè)部門之間的響應(yīng)時(shí)間，在其他部門與財(cái)務(wù)部門之間發(fā)生分歧時(shí)，應(yīng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，使各個(gè)環(huán)節(jié)能夠有效銜接協(xié)作。

3　高校的應(yīng)對策略研究

3.1高校應(yīng)做好科學(xué)預(yù)測，合理規(guī)劃未來

中期財(cái)政規(guī)劃要求對規(guī)劃期內(nèi)做出科學(xué)預(yù)測，做好合理規(guī)劃，這就要求高校不僅要做好收入預(yù)測，更要對支出構(gòu)成信息詳細(xì)規(guī)劃。

首先，科學(xué)預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)收入。由于影響高校規(guī)劃期內(nèi)收入的不確定因素較多，如招生政策、收費(fèi)政策、財(cái)政撥款核撥機(jī)制等都會影響到學(xué)校收入規(guī)模的預(yù)測。高校應(yīng)研究分析國家政策，準(zhǔn)確把握國家高等教育政策變化，科學(xué)合理的預(yù)測國家和學(xué)校未來幾年的發(fā)展趨勢，在此基礎(chǔ)上，高校才能做好規(guī)劃期限內(nèi)的收入預(yù)測工作。高校應(yīng)全面分析、整理各個(gè)收入來源，將所有收入全部納入中期財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃要求收入全口徑計(jì)入，這就要求高校將除財(cái)政撥款、事業(yè)收入等之外的收入全部納入規(guī)劃，特別是對成人教育學(xué)費(fèi)收入、捐贈收入等要科學(xué)合理的預(yù)測，確保“收支兩條線”，按照要求納入財(cái)政規(guī)劃。

其次，科學(xué)預(yù)測規(guī)劃期限內(nèi)支出。在規(guī)劃期，高校要認(rèn)真分析以前年度支出，確定不同類型支出占整個(gè)支出的比重。結(jié)合高校未來幾年的辦學(xué)規(guī)模，科學(xué)預(yù)測學(xué)校基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，合理安排教學(xué)、科研以及后勤保障等各項(xiàng)支出。同時(shí)，根據(jù)高校發(fā)展規(guī)劃，制定內(nèi)涵提升、基本建設(shè)、辦學(xué)條件改善等重點(diǎn)工作資金安排。科學(xué)合理預(yù)測支出還包括學(xué)校制定規(guī)劃時(shí)目標(biāo)合理，切忌制定過高或過低的目標(biāo)，否則目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)的效果有限。

3.2高校應(yīng)破除部門利益阻礙，制定完善的財(cái)務(wù)規(guī)劃

3.2.1高校應(yīng)建立部門溝通機(jī)制，及時(shí)響應(yīng)

高校中期財(cái)政規(guī)劃的編制是一個(gè)系統(tǒng)工程，只靠財(cái)務(wù)部門無法完成。高校不同部門對應(yīng)政府不同的歸口部門，上級部門之間的利益訴求會反映到高校不同部門。財(cái)務(wù)部門要主動加強(qiáng)與學(xué)校內(nèi)部其他部門的溝通協(xié)調(diào)，在編制財(cái)政規(guī)劃時(shí)應(yīng)建立部門溝通機(jī)制，積極爭取學(xué)校其他部門對預(yù)算工作的支持和配合。高校中期規(guī)劃應(yīng)以學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各部門要增強(qiáng)協(xié)同意識，擬制定的發(fā)展目標(biāo)對經(jīng)費(fèi)的需求，必須與中期規(guī)劃相適應(yīng)。學(xué)校應(yīng)建立項(xiàng)目的科學(xué)論證機(jī)制，把高校的發(fā)展規(guī)劃落到實(shí)處。

一方面，財(cái)務(wù)部門通過溝通渠道可以加強(qiáng)國家財(cái)政方針政策的宣傳，使學(xué)校其他部門了解財(cái)政政策，了解國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，了解國家對高等教育的政策，更好地理解編制財(cái)政規(guī)劃對學(xué)校的意義，從而更好地去配合財(cái)務(wù)部門編制學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。另一方面，其他部門通過溝通能夠?qū)⒈静块T利益訴求反饋給財(cái)務(wù)部門，為財(cái)政規(guī)劃的編制提供全面的基礎(chǔ)和需求。

3.2.2高校應(yīng)建立統(tǒng)一的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，破除部門利益阻隔

高校應(yīng)建立更高一級的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，比如由校級領(lǐng)導(dǎo)參與的高校預(yù)算管理委員會，從預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)上破除高校不同部門的利益障礙。建立校級的預(yù)算管理委員會可以依據(jù)國家的教育政策和財(cái)政政策，結(jié)合學(xué)校本身的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作要點(diǎn)，制定學(xué)校層面的發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)，如未來3～5年的發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的學(xué)校層面的財(cái)政規(guī)劃。由于預(yù)算委員會層次高，可以更好地去協(xié)調(diào)學(xué)校各部門之間的利益矛盾，而學(xué)校各個(gè)機(jī)構(gòu)可以通過校級平臺來協(xié)調(diào)各自利益分配，從而更容易破除部門之間的利益阻礙，這樣可以更好地編制規(guī)劃。

預(yù)算管理委員會依據(jù)學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃，依照“近詳遠(yuǎn)略”的原則，保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，區(qū)分項(xiàng)目的輕重緩急，統(tǒng)籌安排收入與支出，集中財(cái)力建設(shè)影響高校中長期發(fā)展的重大項(xiàng)目，編制中期財(cái)政規(guī)劃，從而解決制約高校發(fā)展的關(guān)鍵問題。

3.3建立財(cái)政規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，提高規(guī)劃意識

很長時(shí)間以來，預(yù)算意識特別是開始編制財(cái)政規(guī)劃以來，規(guī)劃意識薄弱一直是高校普遍存在的問題，規(guī)劃意識差直接帶來的后果就是高校普遍缺乏完整的預(yù)算編制管理機(jī)構(gòu)，因此高校應(yīng)提高規(guī)劃意識，建立規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，及時(shí)更新理念與方法。高校應(yīng)建立起一個(gè)能夠從規(guī)劃編制開始，到規(guī)劃執(zhí)行過程中監(jiān)督再到規(guī)劃執(zhí)行完成后的績效評價(jià)全過程的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，比如校級層面的預(yù)算管理委員會、各二級單位的專職預(yù)算員等。規(guī)劃機(jī)構(gòu)內(nèi)各個(gè)成員要加強(qiáng)培訓(xùn)，積極學(xué)習(xí)新出臺的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，各二級單位預(yù)算員負(fù)責(zé)各部門規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督，可以有效提高規(guī)劃編制的準(zhǔn)確率和執(zhí)行的有效性。

中期財(cái)政規(guī)劃工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，政策性強(qiáng)，高校全體上下應(yīng)統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識財(cái)政規(guī)劃的重要性和緊迫性，主動學(xué)習(xí)規(guī)劃編制相關(guān)文件，樹立預(yù)算管理的新理念、新方法，建立完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)并明確機(jī)構(gòu)運(yùn)行流程，通過學(xué)校全體部門的合作配合，做好中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作。

3.4建立績效評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制

中期財(cái)政規(guī)劃基于滾動方式編制，第一年為年度預(yù)算，后兩年為規(guī)劃。第一年預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，后兩年規(guī)劃向前滾動，再增加一個(gè)新的年度，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。由于高校內(nèi)部和外部各種因素影響，加之未來事項(xiàng)的不確定性，規(guī)劃的預(yù)測結(jié)果往往與實(shí)際發(fā)展偏差。因此，高校在預(yù)算執(zhí)行后，必須基于新的內(nèi)外部環(huán)境變化，合理預(yù)測未來對學(xué)校的影響，適時(shí)調(diào)整學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，相應(yīng)的中期規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，這樣才能更好地發(fā)揮中期規(guī)劃的作用。

財(cái)政規(guī)劃的績效評估直接反映了學(xué)校財(cái)務(wù)活動的運(yùn)行狀況。高校應(yīng)對其發(fā)展戰(zhàn)略分階段進(jìn)行績效評估，評估其是否達(dá)到之前規(guī)劃的目標(biāo)，再根據(jù)績效評估的效果判斷是否進(jìn)一步實(shí)施下一階段的戰(zhàn)略。發(fā)展規(guī)劃投入的資金都有其特定的目標(biāo)，要達(dá)到一定的預(yù)期效果，高校應(yīng)建立起從規(guī)劃編制、執(zhí)行到結(jié)果分析的全過程績效評估體系。高校要充分論證，確定績效的目標(biāo)，規(guī)劃評價(jià)的依據(jù)。對于規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價(jià)，可以分析規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中存在的問題，提出改進(jìn)措施，從而促進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃工作更好地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號：F275

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（c）-191-02

作者簡介：元吉明（1979-），男，河南鶴壁人，會計(jì)師，現(xiàn)就職于鄭州輕工業(yè)學(xué)院，主要從事高校財(cái)務(wù)管理方面的研究。