中國政府管制電力產業績效研究

吳丹峰

摘要：中國正處于計劃經濟向市場經濟轉型過程中，傳統的管制模式已無法適應我國電力產業的發展需要，經濟的發展對中國電力產業的發展和電力管制模式提出了新的要求。從20世紀八十年代開始，我國進行了漸進式的電力管制改革，電力市場化程度提高。因此，優化管制模式并推進電力管制改革，對提高我國電力產業績效具有重要意義。我國應設計具有中國特色社會主義的電力產業管制改革的路徑，走一條漸進式的逐步強化電力產業競爭的路線。

關鍵詞：管制；電力產業；績效；改革

中圖分類號：F123.9 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）02-0061-03

一、研究背景

隨著民眾各項事業，尤其是壟斷行業改革的呼聲進一步高漲，以及新的領導層的改革決心，改革將進入新階段并提速。按照2013年3月以來新一輪國務院機構改革和政府職能轉變的要求，國家能源局和國家電力監督和管理委員會（簡稱電監會）的職責整合，不再保留電監會，我國電力行業的監管也將出現調整，這又一次撥動了民眾期待對近年來停滯不前的電力改革提速的敏感神經。

二、我國電力改革的制度解釋

（一）我國電力產業改革變遷歷史

第一階段（1985-1997）：政企分開，發電市場逐漸開放。即政企合一的管制體制，垂直一體化經營的方式，在發電市場引入新的投資者，技術了發電市場獨家經營的局面。

第二階段（1998-2002）：政企分開，市場化改革試點。即管制改革的主要任務是解決政企不分的問題，同時，開始在五省一市進行“廠網分開，競價上網”為主要內容的電力市場化改革試點。

第三階段（2002-2007）：廠網分開，競價上網。即以打破電力產業壟斷、引入競爭、建立電力市場為主要內容的改革段。

第四階段（2007-）：主輔分離的改革階段。2007年5月31日，國電“647項目”資產通過協議，由國家電網公司向國電集團公司等進行轉讓。從某種意義上來說，這意味著發電側的市場化改革的市場結構基本構造完成，中國電力即將機內第二個環節——輸配分離、售配分離的階段。

（二）我國電力產業轉型的主要特征

第一，電力產業的產業重組和結構調整過程在總體上比較漫長，管制制度的重建也將面臨一個比較長的時間。

第二，政府管制制度的建設將在傳統慣性和電力增長的需求與電力產業市場化需求之間緩慢進行，原計劃經濟下行政權力參與資源配置的作用將在較長時間內繼續存在，與市場經濟背景下的政府管制交織，共同影響市場的運轉。

第三，對穩定性的要求很強。由于電力產業在國民經濟中的基礎地位，對轉軌的電力產業要求其能保持穩定，不因產業的轉軌影響國民經濟的平穩發展。

第四，立法和執法工作受制于憲政政治的影響，在總體上顯得相對薄弱和滯后。

三、中國電力產業管制改革效果的初步分析

（一）產業增長速度較快，但整體績效有待進一步提高

中國電力產業在1987-2012年間得到了飛速增長，裝機容量從1987年的1.03億kW增長到2012年的11.44億kW，年均增長110.09%；發電量相應的從1987年的4973億kWh增長到2012年的4.94萬億kWh，年均增長109.75%。但這種高速增長的背后也存在著電力產業整體績效水平不高的問題。

1.電源結構分析

首先，雖然我國火電技術處于世界先進水平，已經成功掌握先進的超超臨界火力發電技術，但以煤為主的發電結構并沒有發生太大的變化。我國一直存在著火電比例太高的問題，造成了溫室氣體二氧化碳減排的壓力，也加重了大氣污染程度，加大了中國政府在哥本哈根氣候峰會減排目標承諾的難度。

其次，中國電力產業發展的整體績效不高還表現在一些電力行業損耗性技術指標上，如發電耗煤、供電耗煤、廠用電率等，與發達國家相比都有一定差距。降低火電廠的煤耗指標，淘汰小組機、發展高參數大容量機組，積極推進新能源發電，是當前中國電力結構上考慮的重點。

2.其他性指標

電力消費彈性系數是反映電力消費增長速度與國民經濟增長速度之間的比例關系的指標，等于電力消費量平均增長速度與國民經濟年平均增長速度之比。即電力消費彈性系數=電力消費量年平均增長速度/國民經濟年平均增長速度。

近二十年來，我國能電力消費彈性系數平均值小于1，支撐了我國經濟高速增長，但仍表明我國長期存在缺電情況。我國電力消費水平仍處于較低階段，隨著電力基礎設施的完善，電力消費增長會保持較高的增長速度。考慮到我國轉變經濟增長方式、調整產業結構以及節能減排政策的推行，對電力消耗有一定的抑制作用，但今后我國的電力下破費彈性系數也至少應達到0.85-0.9，才能使電力增長基本滿足國民經濟發展的需要。

（二）政府對于電力產業的管制阻滯

目前電力產業仍保持著“條塊分割、層層審批”的管制框架，原電監會的管制名大于實，不能獨立充分的發揮管制作用，使得地方在一定程度上各行其是。

同時，我國電力產業存在著大量的行政壟斷。首先，政企不分仍存在。很多電力企業的經營者仍然由電力管理部門任命和考評，電力上網價格和終端銷售主要還是由政府直接定價。其次，造成了省際間壁壘。地方政府為了便于對所屬電力企業進行直接管理，常以行政區劃來界定企業的市場范圍，結果造成企業經濟效率低下和社會資源的極大浪費，并助長地方保護主義。再次，地方政策與電力企業之間容易形成合謀。這更加緊密的政企聯盟，加劇了電力產業的行政壟斷?？傊@些行政壟斷有悖于市場經濟規律，造成了資源的浪費和電力產業的低效率。

（三）作為壟斷行業拉大了收入分配的差距

電力行業由于壟斷所引致的資源分配扭曲，影響到收入分配，這種收入分配效應經過多年的積累，將會從根本上改變社會財富的分配狀況，對居民的個人財富分配也產生了消極影響。中國電力產業本身的壟斷程度較高，再加上與行政壟斷相結合，使壟斷勢力加強。憑借這些壟斷勢力，電力產業通過收取高價而將從消費者手里轉移過來的壟斷租金轉化為與其勞動投入極不相稱的高收入和高福利。這一方面導致我國壟斷行業員工工資過高、增長過快，擴大了收入與分配的差距；另一方面強化了社會各階層的收入分配不公，加劇了社會“仇富心理”，不利于社會穩定和諧及經濟協調發展。

電力等壟斷行業所造成的財富分配效應在異鄉初始分配的同時，也會出現收入分配中的“馬太效應”，使富有居民更加富有，貧困居民更加貧困，收入分配差距更加固化，甚至形成一種惡性循環。從全社會整體的角度看從消費者向生產者轉移的一部分收入，還可能被電力行業的管理者用于反競爭的目的，或者被浪費性的用于維持市場壟斷地位，影響到社會的公正分配。

四、管制績效優化的路徑和措施

（一）合理確定中國電力產業管制改革的目標

要合理確定中國電力產業管制目標必須注意三個方面的問題，即遵守的原則、管制的“度”以及公平與效率的選擇。

1.電力產業管制改革目標制定的原則

第一，動態性原則。電力產業管制目標的確定既要考慮電力產業技術經濟特征，又要對原有額的政府管制政策作出相應調整，從動態上把握管制階段的連續性與協調性。

第二，政府管制的有限性原則。一方面在管制過程中要嚴格限定政府管制機構的權能，尤其是要限制那些受到特殊利益集團影響的管制機構；另一方面，政府管制的規模要有限。

第三，成本——收益原則。政府管制成本主要表現在內部和外部兩個方面。這就要求政府管制機構對不同的管制方法進行成本與收益的比較，選取成本最小或者社會福利最大的方案。

第四，信息充分原則。政府管制機構在確定電力產業制定管制目標時必須對電力產業技術狀況、電力產品的成本、最佳企業規模等信息優勢掌握。

2.放松管制把握“度”

把握放松管制的“度”，其目的是在于尋求市場主體、消費者和社會整體福利的平衡點。由于電力產業會有很強的自然壟斷特性，為了防止電力產業由于過度競爭而造成社會資源浪費，更有必要通過政府管制對新進入的電力企業加以限制在合理范圍內。

3.提高管制效率的同時，兼顧公平

管制效率包括管制機構的效率，也包括被管制者的效率。政府管制目標的設立是建立在管制機構本身效率之上的。這標準可以通過它的管制是否有利于提高電力企業經濟績效來判斷。所謂公平是指社會福利的最大化，除了要考慮管制機構合電力企業的效率，還必須考慮消費者的福利問題。

（二）建立與完善電力產業管制機構

電力產業管制機構是管制政策的執行者和監管者。想要建立一個高效的電力產業管制機構，必須在電力產業管制機構和機制兩方面下功夫。

1.保證管制機構的獨立性

在深化改革過程中，國家應該盡快在“大能源”的框架下將電力監管的職能加以明確，并以法律強化這一職能，也應考慮將國家發展與改革委員會的有關電力管制的職權與具體監管結合起來進行。應該強調的是，這樣的機構設置并不與地方政府之間有任何行政隸屬關系，企業也沒有與其有任何委托——代理關系，它是一個真正獨立的行政管制機構，從而使得地方政府與企業形成的利益集團無法運用行政手段影響管制政策的實施，降低管制合謀的可能性。

2.建立有效的電力產業管制的制衡機制

這種監督與制衡的權利可以訴諸于消費者，具體可有由全國人民代表大會形成一個專門的監督機構，主要的職責就是對電力產業管制機構的管制過程進行監督，減少政府管制機構對電力產業的影響，避免尋租。再通過有效的申述和爭端機制，具體解決電力產業管制機構在管制過程中存在的干擾問題。

3.加強對電力企業成本的監控機制

想要優化電力企業成本結構，必須建立完善的監督機制，同時增加電力企業的信息透明度，通過信息管制的員工收入才是優化電力企業成本結構的關鍵。此外，完善相關成本信息的監督將有助于提高電力企業信息質量，從而達到控制電力企業信息租金和提高電力產業管制效果的目的。

（三）規范市場競爭秩序，降低競爭性市場準入條件

一個競爭適度的、健康正常的市場環境是以相關的法律、法規、規章為基礎，并主要通過公平有序的市場競爭秩序作為保障。

1.降低電力市場的準入標準

降低電力市場的準入標準必須打破電力產業縱向一體化壟斷格局，在發電領域、配電領域和售電領域引入適度競爭，放松或解除行業進入管制，允許新的企業進人行業，進行有序競爭。就我國而言，當前最要緊的任務就是如何實現競爭的有序性和有效性。

2.增強電力企業信息透明度

要讓電力市場通過價格機制發揮作用，首要的一條就是要求參與競爭的電力企業必須不斷地提供置信度較高的價格和成本信息。這將有助于管制機構對市場勢力、市場競爭程度、價格和利潤水平等關鍵性問題充分掌握，從而實施有效的管制策略。

（四）加強法制建設

加強法制建設，最重要的是專項法律的建立與完善。中國電力產業已經打破舊的垂直一體化壟斷格局，但在電力建設、電力市場、電力管制等方面還存在諸多法律真空?！吨腥A人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）必須有足夠的可操作空間，在具體管制行為中可直接作為法律依據，即《電力法》對具體管制機構、管制行為、管制辦法和管制程序的規定要盡量詳盡和規范。

除了修改《電力法》外，還應該不斷完善《反壟斷法》。我國《反壟斷法》也存在一些不完善的地方，主要表現在反壟斷的懲罰機制不健全。由于我國目前尚未建立公益訴訟機制，消費者幾乎不能依法對自然壟斷企業提起損害賠償訴訟。而且企業還不能通過其他方式將罰沒的成本再次轉嫁給消費者。

五、結語

電力產業的發展事關國計民生，是一國社會經濟發展的重要保障。對電力產業的管制改革涉及到復雜的利益和技術調整，是一個逐步推進并調整完善的過程，各國政府及經濟學家們對此都予以了高度的關注和重視。前人的理論研究成果和先行國家的經驗教訓，對于我國深化電力產業改革具有十分重要和積極的借鑒意義。首先，自然壟斷和政府管制理論是對電力產業進行管制的主要理論基礎。其次，各國政府對電力產業管制改革的探索與實踐，積累了豐富的經驗教訓。最后，我國的電力產業改革經歷了集資辦電、公司制改組到市場化改革探索三輪大的改革，是我國管理體制變化最為頻繁、最為復雜的部門之一。因此，應根據我國具體國情，采取循序漸進式的改革來對我國的電力產業進行管制，只有這樣，才能真正達到管制績效優化的目標。