中西方對比視角下我國公務員績效評估指標體系探究

曾惺

摘 要：目前我國公務員績效評估指標體系存在很多問題，評估指標過于單一，指標難以量化，導致考評結果準確性差。本文對國內外公務員績效評估指標相關研究進行分析，發現國外公務員績效評估指標可衡量性更高，且從激勵的角度設計指標，這對于解決我國公務員績效評估指標中存在的問題有很大啟發性。

關鍵詞：公務員；績效評估；評估指標

公務員績效考核是指國家行政機關按照法律規定權限，依照國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考核和評價的活動。①而公務員績效考核指標是指在公務員績效考核中進行衡量目標的單位或標準。怎樣的指標設計能激勵公務員的工作熱情，實現更高質量的服務呢？

一、國內外公務員績效評估指標現狀

（一）國外公務員績效評估指標

國外公務員績效評估指標和的主要特點包括：可測量性、客觀性、針對性。

美國公務員考評指標經歷了一個由抽象到具體，定性到量化的發展過程。1934年的16項考評指標（工作條理性、勤奮精神等）偏概述性，不具體。1950年的工作考核制度確定后，在職務分析的基礎上，根據客觀的工作標準（工作數量、質量等）評定工作人員工作的優劣。1978年工作計劃和審查法實施之后，指標的設定進一步細化，從工作因素、工作標準、決定性因素分別確定二級指標，并且有具體的等級及書面說明。這不僅為工作人員提供詳細的工作目標及衡量標準，也降低評估人員的評估難度。

英國對于公務員的績效考核是典型的強調通才型。初期英國的公務員績效考核更注重文化知識和一般能力，對于工作經驗和特殊能力要求并不高。20世紀70年代，英國建立起公務員績效評估制度的法律體系后，績效考核內容主要包括勤勉程度和工作成績，其中工作成績是重點，包括考勤和考績，考勤主要利用各部門的簽到簿和公眾對公務員的上下班及休息時間明確規定及記錄。考績則從工作知識、人格性情、判斷力等方面進行考察。英國公務員考核內容以公務員的工作能力為基礎，注重個人的素質及潛力，和考績、職務升降、獎懲等緊密聯系，這種考核內容有利于發掘人才，激勵工作人員。但同時我們也發現某些考核指標不夠科學，難以量化。

日本的公務員績效考評注重針對性的指標設計，各要素指標在考察的過程中根據具體職務和職種進行選擇的，從事不同工作性質的公務員，其考核的具體指標有所差異，比如對于領導型的崗位往往更注重其組織協調能力，技術崗則更注重專業技能。因崗設計指標的方式更能適應實際需求，增加指標的可信度。

從上述內容我們不難發現，盡管由于社會性質、價值觀念、文化背景的不同，各國具體的規定不同，但各國在評估的內容和標準等方面體現出較強的一致性，強調考評指標的清晰、客觀、可測量。

（二）國內公務員績效評估指標

1994年3月8日國家人事部下發的《國家公務員考核暫行規定》明確提出了公務員績效考核的德、能、勤、績四個方面；之后對公務員績效考核的內容提出了新的任務和要求，考核指標進一步完善；2005年4月27日，通過的《中華人民共和國公務員法》，以法律的形式明確了公務員管理方面的一系列重大問題，在考核內容中增加了廉這一項。②目前我國法律規定的公務員績效評估指標包括：德，指政治、思想和道德品質的表現；能，指業務知識和工作能力；勤，指工作態度和勤奮敬業的表現；績，指工作的數量、質量、效益和貢獻；廉，指不貪污受賄。

目前我國學者對公務員績效評估指標構建進行了研究。在中國知網期刊全文數據庫中，以“公務員績效評估”為主題進行搜索，共有85篇期刊，其中涉及指標構建的共有22篇。本文將這22篇文獻中出現的指標進行篩選合并，并計算各項指標出現的頻數。發現一級指標仍沿襲法律規定的5項，二級指標中德主要包括社會道德、職業道德、個人品德等，能主要包括業務與學習能力、組織協調能力、工作執行能力等，勤主要包括敬業精神與責任心、出勤率、工作態度等，績主要包括工作職責數量、工作效率、工作目標等，廉主要包括黨風廉政建設能力、遵紀守法等。

在統計的過程中發現，學者在構建指標時有其共性又有其個性。第一，對公務員績效評估內容及指標存在的問題具有共識；第二，在指標的建構中，一級指標大多遵循“德、能、勤、績、廉”五項；第三，但在二級指標中有所不同，其中社會道德、業務與學習能力、工作目標等指標出現頻率較高。

二、我國公務員績效評估指標體系存在的問題及原因分析

學者對于我國公務員績效評估指標體系存在的問題進行了廣泛討論。鄧曉斌（2000）認為考核內容的設置不夠全面、準確和科學。祝建兵、王春光（2003）提出，現行公務員考核標準不明確，科學化、實踐化程度低。目前我國公務員指標體系存在的問題及原因有：

第一，評估指標過于籠統，難以量化。我國《公務員法》僅規定了“德、能、績、勤、廉”這些原則性的指標，缺失二級、三級考核指標，量化程度低，并且在這五個方面沒有對權重和比例進行規定，因此在考核中，往往對“德、能、勤”這些軟指標重視，卻忽視了評價實績的客觀標準。

第二，評估指標缺乏針對性，對于崗位的差異性無法體現。公務員績效評估指標缺乏針對性的一個重要原因，是缺少工作分析。公務員的績效評估指標應該根據公務員的職位職責和所承擔的任務為依據。但就目前我國公務員職位分類來看，對于領導職務和非領導職務劃分并不明確，對于非領導職位的不同職位工作性質也劃分不清，因此公務員評估指標確定之前，必須做好科學的工作分析和確定明確的崗位說明書。

第三，評估標準不明確。在標準的界定上，經常出現“集體意識強”、“道德品質高尚”等概念性模糊的語言。在這方面，與發達國家對比鮮明。比如，公務員考評標準中，多為“工作數量”“工作質量”等可量化的標準與行為字符。

三、中西方國家公務員績效考核指標比較引發的思考

目前我國學者對于指標構建這一塊大多圍繞著傳統的“德、績、勤、能、廉”五項進行二、三級指標細化，以及權重的設定，這對現實有一定的借鑒作用，但并沒有形成具體的統一的體系。因此，我們可以借鑒國外的指標構建的方法，對指標進行量化、明確化、具體化。首先，因崗設立不同的二級指標，不同的指標權重，比如領導型的崗位，應著重突出其領導力及決策力，而技術崗位則對其專業知識水平進行指標設定。其次，將指標設計系統化、書面化?？冃Э己吮仨毷怯姓驴裳模虼寺鋵嵉轿谋镜木唧w指標有利于考核人員的工作，同時也能明確工作人員的目標。最后，提高考核人員及被考核人員對績效考核的重視程度，由于長期以來績效考核只是走過場，不管是公務員還是考核人員，對于公務員績效評估都缺乏科學的認識，導致一種消極的態度。

（作者單位：南京理工大學公共事務學院）

注釋：

① 高巖，馬謝民.公務員績效考核研究文獻綜述[J].人力資源理，2010，11：154-156.

② 滕玉成，俞憲忠：《公共部門人力資源管理》，中國人民大學出版社2003版，第214頁.

參考文獻：

[1] 秦曉蕾，王強.國家公務員績效考核指標體系實證研究[J].南京社會科學，2006，07：64-68.

[2] 佟寶貴.英國現行公務員績效評估制度概述.[J].國外法學信息，2001，75-77

[3] 梅繼霞.公務員績效評估體系研究[M].北京：中國社會科學出版社，2012.

注：由于版面限制，具體的指標統計可以聯系作者。