經濟發達鎮行政體制改革評估指標體系的設定與評價

任貴州

摘要：經濟發達鎮行政管理體制改革以破除 “責大權小”的傳統體制弊端為追求，是基層政府權力結構調整的典型范例。繼續推進和深化經濟發達鎮行政管理體制改革，必須加強對現有改革經驗的總結，厘清改革思路。經濟發達鎮行政體制改革評估指標體系的設計與應用有助于引導基層鄉鎮政府克服機構重組的薄弱環節，促進權力下放、權力承接、權力執行的責權統一。基于指標選擇的原則，文章通過探察江蘇省張浦鎮的改革成效與現實問題，提出評估指標體系應將“集中高效審批”“強化監管服務”“綜合行政執法”作為深化改革的重點考評方向，旨在為相關實證研究提供參考依據。

關鍵詞：經濟發達鎮；行政體制改革；評估指標；張浦鎮

中圖分類號：D67

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0014-06

一、問題的提出

“鄉鎮治，則市縣治。鄉鎮富，則農村富”。作為我國法律建制的最低一級地方行政機關，鄉鎮基層政府不僅承擔著新型城鎮化發展、推進城鄉一體化和促進農村社會和諧穩定的重要使命，而且面臨著以公共服務為中心的行政管理模式轉變的現實挑戰。從秦漢、隋唐時期的鄉亭制、保甲制到明清時期的族權、紳權共續，再到新中國成立后鄉政權制和鄉鎮政府的建立，鄉鎮基層權力結構隨著經濟社會變革經歷了漫長的歷史演變。改革開放的持續推進更是為鄉鎮機構調整營造了新環境，在市場經濟不斷深入和經濟全球化的影響下，我國鄉鎮經濟社會發展明顯加快，生產結構出現分化并呈現出不同的經濟發展水平，形成不同的鄉鎮類型。東部沿海地區憑借良好的自然稟賦、優越的地理區位、發達的產業基礎以及較大的發展空間率先搶占改革先機，尤其在江蘇地區，一大批鄉鎮迅速發展并成為經濟發達鎮，無論是人口總量、工業化水平，還是人文環境建設，這些鄉鎮已完全具備了中西部地區中等城市的體量。而相較于基層鄉鎮政府原有的行政管理權限，多數經濟發達鎮都呈現出“車大馬小”“人大衣小”“責大權小”的體制瓶頸，管理上要權、建設上要錢成為這些鎮進一步發展的內在訴求。2009年，中央編辦對經濟發達鎮進行實地調研，向中央政府呈報了《關于經濟發達鎮行政管理體制改革問題的報告》并獲批示，要求在經濟發達鎮進行行政管理體制改革的試點工作。2010年6月，江蘇省選取20個經濟發達鎮作為試點鎮拉開了“強鎮擴權”改革的序幕，為創新基層治理模式、提高行政服務效能、改善人民生活條件注入了強勁動力。

經濟發達鎮行政管理體制改革是革新基層政府治理思路、推動地方經濟社會發展的重要途徑。從“強鎮擴權”改革實施之日起，學界便對體制改革與鄉鎮基層社會結構調整的關系作了多方面研究。葉中華、王楠等對經濟發達鎮的基本特征與社會地位進行歸納，認為經濟發達鎮的出現對區域城市空間的形成發展具有較強的促進效應，發達鎮公共服務的輻射和帶動作用不容小覷，而行政管理體制改革的推進正是塑造與之相匹配的社會管理權與執法權的過程。[1]孫廣琦認為“強鎮擴權”改革中強鎮政府是主導的推動力量，這不僅源于鄉鎮政府現階段仍是理性利益主體，也從側面反映了基層政府優化重組機構編制、提升運轉效率的客觀需要。[2]胡隆輝對河南省安陽縣水冶鎮行政體制改革的實施情況進行調研，發現水冶鎮主要從建章立制、區劃調整、權限下放、財政支持以及資源整合五大層面進行改革，不僅在行政效能上提升了政府辦事能力，鄉鎮基層公共服務體系也得到了完善，鄉鎮發展活力進一步釋放。[3]顯然，多數學者對經濟發達鎮行政體制改革在調整縣鎮關系、強化監管服務、統籌城鄉發展上的作用給予了高度認可，但也有學者對“強鎮擴權”過程中的潛在風險進行了研究。他們認為強鎮擴權在一定程度上會加劇土地財政，造成城鎮地價的主觀性抬高，試點鎮經濟發展的強封閉性可能會消減縣域市場一體化的內生動力。[4]綜上，在推進經濟發達鎮行政體制改革試點和深化工作中應穩步前進，厘清支付責任與管理權限，減少擴權中的“鐘擺效應”，并不斷強化改革過程的公民導向，實時把握改革動向。

經濟發達鎮往往也是縣域的中心鎮，作為區域發展的焦點，其行政管理體制模式對周邊甚至全國范圍內的行政管理體系改良具有強大的示范效應，不斷深化和創新強鎮治理模式對擴大經濟強鎮發展的“馬太效應”、提升輻射帶動作用具有重要價值。自2010年改革伊始到現在已過去了六個年頭，經濟發達鎮行政管理體制改革進程怎樣？成效如何？還存在哪些問題？是否可以總結出一般性的改革經驗？這些問題的討論對進一步革新鄉鎮基層行政管理體制具有重要意義。要充分了解改革進程，必須參照改革要求結合實地狀況對試點鎮行政體制改革的具體步驟設定評估指標，全面系統地把握各鎮的改革成效及推進困境，為形成可復制、可推廣的改革經驗，實現從“強鎮擴權”向“擴權強鎮”發展提供參考思路。從目前來看，對于強鎮改革評估體系構建的相關研究尚處開端，但也有部分學者從績效考核角度對改革效果進行探討。胡稅根、劉國東等利用4E框架（經濟、效率、效益、公平）分析強鎮擴權的改革時效，提出應循序漸進分時序地推進權力的下放。[5]鄧驥中、于濤等從地理學出發，運用主成分分析、輻射力模型對興化市戴南鎮權力擴充的空間效應進行評估，認為強鎮擴權提升了鄉鎮建設的速度和效率，促進了產業空間、公共空間和配套服務的優化升級。[6]為進一步細化評估標準，了解經濟發達鎮行政體制改革的實際進展，我們調研組走進江蘇省昆山市張浦鎮，對該鎮改革過程、改革進度、改革效果進行實地調研，以張浦鎮的改革舉措為基礎，結合現有研究設計出一套經濟發達鎮行政管理體制改革的評估指標，以期為推動改革進程、優化改革結構提供參考。

二、張浦鎮行政體制改革的實踐與成效

張浦鎮位于太湖流域東部，鎮域面積119平方公里，東臨上海、西接蘇州、北接昆山，是昆山市的中心鎮。常住人口25萬，戶籍人口6.9萬，下轄社區委員會9個、行政村16個，2015年完成地區生產總值210.5億元，工業總產值672億元，公共財政預算收入16.9億元。作為長江三角洲對外開放的重要城鎮之一，張浦鎮憑借優越的地理位置、充足的政策支持成為國家級經濟發達鎮行政管理體制改革試點，成為蘇州市城鄉一體發展的先導區，積累了較為豐富的改革經驗。

（一）優化機構編制，建立高效運轉的基層政府

機構和編制是我國政府行政管理體系的兩大組成要素，因而促成機構設置和人員配置的合理化對達致政府行政的高效化具有重要意義。伴隨鎮域生產生活結構的不斷細化，上世紀80年代建構的“七站八所”在政策維度、治理取向、利益需求方面存在著“叢林式”的論斷和主張，客觀上缺乏系統的編制規范以適應時下鄉鎮發展需要。[7]因此，張浦鎮編辦首先從機構和人員編制入手，理順職責關系，撤銷了原5大綜合辦公室，設置黨政辦公室、組織人事和社會保障局、政法和社會管理辦公室、經濟發展和改革局、財政和資產管理局、建設局、社會事業局、綜合執法局和便民服務中心9個綜合機構，實行“寬職能、少機構、高效能”的大部門式組織架構。暢通了溝通渠道，明確了部門職責，理順了協作關系。在人員編制上實行統一使用、分類管理，打破了原有行政、事業編制的管理分割，執行先定崗、后定員、再定職責的人員編制程序，實現了行政資源的優化和高效。

（二）規范權限承接，激活鎮域經濟發展活力

中國市場化進程的行政主導性使得政府尤其是基層政府在市場經濟發展和升級中起到了決定性作用，[8]而政府職能的發揮較多取決于法律規約的權限設計。原有“條塊”關系下的鄉鎮政府缺乏統一、集中的權力來履行職責，多方面的垂直化對應管理造成鄉鎮管理自主性小、調控力弱，嚴重制約鎮域基礎設施建設和社會公益事業發展需要。對此，2010年改革初期，昆山市依照“能放就放、權責一致”的原則向張浦鎮下放管理權限665項，以經濟社會管理類和公共服務類為主，涉及財政、規費、資金扶持、土地、戶籍等9個方面的縣級審批權、許可權、處罰權。張浦鎮開始成為一個具有縣級管理權限的基層政府，這些權力的下放，從職能范圍上增強了鎮政府的辦事能力，有針對性地擴大了基層政府經濟社會管理范圍，提高了基層管理效能。但在權力下放過程中也存在鄉鎮承接能力不足或責大權小的現象，需要上下級部門二次互動。

（三）理順財稅關系，夯實監管服務基礎

雖然現代化治理體系從來都應為適應性調整政府形態而非自主性變遷的過程，理應建立互動且高效的行政運作機制，然而在實踐形態中，政府機構有時并不竭力在應然角度下管理社會和服務公眾。[9]分稅制以來上下級政府“討價還價”的慣常現象很大程度上顯現的就是政府自主臆斷的主觀性定勢思維及妥協式慣性思維，這必然難以為經濟發達鎮經濟優勢的充分發揮提供導引，更遑論破除歷史性的“平均主義”的運行邏輯。江蘇省本輪經濟發達鎮改革試點中，依照分級管理的原則，針對性地擴充鄉鎮基層政府的財政自主權，實行“一級政府、一級財政”。參照鄉鎮財稅收入分類探索建立財稅共享機制和財政轉移支付機制，核定改革前財政基數，并以此為標準對后期財政收入實行超收分成、多予少取，夯實經濟發達鎮監管服務的經濟基礎。針對鎮域建設的重點項目、基礎設施，縣政府給予專項獎勵扶持，為試點鎮的后續發展提供財力支撐。

（四）健全運行機制，打造信息互動平臺

黨的十八屆三中全會報告提出構建職能科學、結構優化、人民滿意的服務型政府，這在政府運行機制層面將公共服務職能上升為政府尤其是基層政府的核心職能。如何構建公眾導向的政府、提高服務質量、增強公眾互動，成為經濟發達鎮行政管理體制改革面臨的又一大挑戰。參照江蘇省的統一部署，張浦鎮率先建立起以服務型政府統領各項機構改革的發展模式，逐漸形成“前臺+后臺”的便民服務和集中審批機制，成立了便民服務中心和鎮綜合執法局。規范實行“一枚公章管審批”，整合審批職能，在便民服務中心設立民政、公安、建設、地稅、國土資源、交通運輸等28個前臺窗口，集中受理縣級行政審批及社會公共服務事項，后臺負責政策傳導、政令指引和監督問責，在保障“前臺” “一站式”服務的同時加強了對行政權力實施的系統監管（見圖1）。為進一步加強鄉鎮行政執法效率，規范執法行為，張浦鎮在綜合執法局組建多方位監控系統，實時掌握鎮域行政治安情況，通過“雙隨機”執法系統避免了選擇性執法，提高了行政執法質量。

三、經濟發達鎮行政體制改革評估指標體系的構建思路

評估指標體系內含的計劃輔助、預測判斷、監控扶持和激勵約束功能決定了評估工作的開展不僅是一種改良政府行為的必要方式，也是將成功經驗不斷復制、不斷擴散的有效途徑。因此，經濟發達鎮行政管理體制改革評估指標的設定應將成功地區的實踐舉措與解決改革推進中的現實問題相結合，強化優勢、明晰梗阻，增強指標體系的代表性與包容性，為我國基層行政管理體制改革的科學規劃、定量思考和具體實施提供依據。

（一）指標體系的構建原則

為使評估指標體系有效反映體制改革的本質特征，增強機構調整的可行性，設置指標體系時應在遵循簡明科學性、整體完善性、相關性、獨立性、層次性等一般原則的基礎上，針對行政管理體制改革的內涵和特點，突出滿足以下兩個原則：

1.普適性與特色性相結合。經濟發達鎮行政管理體制改革評估指標的設計必須能夠全面反映以服務型政府構建為旨歸的行政體制改革的總體狀態和基本特征，能夠促進評估目標與評估指標之間的有效銜接，使指標體系形成一個層次分明且結構、功能與導向明晰的整體。在具體指標的選擇上，應基于典范區域的改革實踐進度，既選擇符合行政管理體制改革科學內涵的普適性指標，又選取反映經濟發達鎮這一鄉鎮類型在權力下放、機構設置、平臺建設等方面的特殊性指標，使指標體系一方面能夠描述行政管理體制改革的本質要求，另一方面也能增加地區評價生成和改革規劃實施的可能性。

2.約束性指標與選擇性指標相結合。約束性與選擇性相結合的目的在于提升發達鎮行政管理體制改革評估工作的靈活性。評估指標體系的建立要既能反映經濟發達鎮政府流程再造的空間狀態，另一層面又能在時間尺度上刻畫各地區改革推進的規范化水平。[10]由此，指標選擇應具有描述、檢測、預警和評估發達鎮改革的功能，以保證對基層鄉鎮行政體制運轉模式的選擇和調控，引導其他鄉鎮改革沿著預定的目標發展。具體而言，對影響行政體制改革整體進程的責大權小、缺乏統籌、分流安置、條線對接等相關因素和問題設置約束性指標對其進行反映和評價，而對于行政管理體制改革發展具有普遍性影響的指標，如行政審批效率、信息互動溝通、網絡政府等，則應結合概括性強、易獲取和信息量大的選擇性指標進行評價。從而避免評估指標間的交叉重復，提高評價結果的準確度。

（二）指標體系的內容指向

經濟發達鎮行政管理體制改革的目的在于逐步加快基層政治體制民主建設，構筑適應市場經濟的新型政府框架，這與全國范圍內行政管理體制改革的方向基本一致。因此，設定和完善發達鎮行政改革評估體系，是科學認識政府行為和地區經濟發展規律的需要，是監督、引導和促進地方政府行政體制改革實現科學規劃、定量考核與具體實施的依據。參照國家級改革試點張浦鎮的實踐舉措，結合近年學界的相關研究，本調研組擬從集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法三個層面設定經濟發達鎮行政管理體制改革評估的指標體系，期待進一步厘清經濟發達鎮政府流程再造的方向與進路。

1.集中高效審批。集中高效審批機制塑造了基層政府“一站式”辦公的發展愿景，對于突破鄉鎮基層行政審批 “多頭管理”、職責不清的弊端具有重要意義。而從我國行政服務的發展脈絡來看，集中高效審批正經歷著學習規劃——實際應用——完善提升的發展過程。[11]可以說，我國經濟發達鎮（包括張浦鎮在內）正處于行政審批科學性與系統性改造的學習規劃階段，自主性改革空間不斷擴大的同時不可避免地存在一系列制度設計漏洞。以張浦鎮為例，行政審批權限的下放、駐鎮機構的協助、便民服務中心的建立以及網絡辦公的拓展不斷彰顯著集中審批服務在方便居民、簡化程序、降低行政成本上的巨大優勢，但在制度構建過程中也存在權限承接不力、公務人員業務素質不高、硬件設施不完備等現實問題。因此，這一層面的指標參考了集中審批的具體要求并結合經濟發達鎮改革的推進困境設定了“權限下放與管理”“駐鎮機構運行機制”“行政審批機制與效率”等五個子系統（見表1），對關涉審批權限、審批能力、審批效率、審批媒介等內容的事項進行準確評估，了解政府“前臺”服務的運轉狀況。

2.強化監管服務。建構公權力監管機制是規約政府行動范圍、強化政府依法行政的基礎，是重構政府與市場關系，實現政府“瘦身”的前提。而從法理上講，公共權力是基于社會需要并由公民授予政府處理社會事務的權力，理應得到公眾的監督。[12]自黨的十八屆三中全會要求構建權力清單制度以來，張浦鎮下設職能部門的行政管理權限都以清單形式交縣人大評議審核，保障社會管理權力嚴格按照清單行使，充分做到了“法無授權不可為”。但授權到位的同時，權力監督機制也應更為健全，避免落入“重管理輕服務、重審批輕監管”的泥淖。從張浦鎮各部門權力分配上看，集中于便民服務中心的各部門仍然存在職責不清、部門間協作分工不足的現實問題。前臺與后臺的信息交互與監管引導上也存在推送不及時、監管機制不健全的現象。因此，為落實強化監管服務的改革要求，課題組在本目標層設置“部門責權劃分”“前后臺信息交互”和“監管制度建設”三個指標（見表2），將監管機制規范作為指標達成標準，充分發揮評估指標對鄉鎮行政體制改革的督促和引導作用。

3.綜合行政執法。綜合行政執法是大部門制思維下社會治安、市場監管等政府權限的創新整合，直接表現為跨領域、跨行業的執法活動，對綜合執法主體的專業性有著較高要求。在行政管理體制改革過程中，張浦鎮將原本分散于城管、建設、國土、水利等站所的執法權限分類整合至綜合執法局，成立三個執法中隊分管社會治安、勞動生產、市場監管職能，編制了各中隊權力和責任清單，加強了鄉鎮行政執法的綜合性與權責一致性。但從綜合行政執法的未來方向來看，要進一步提高基層行政執法效率，必須推動現有執法權的行業、業務分工向行政執法內部分權和流程監督方向轉變，即逐步將綜合行政執法權分為執法決策、執法實施、執法監督三個方面，加強行政執法內部的分權制衡，降低行政成本。參照張浦鎮的實踐進展和綜合行政執法的總體要求，這一目標層將在執法人員素質、執法平臺運轉以及執法機制建設三個方面對改革進度進行考評，主要側重對執法人員專業性與綜合性、執法平臺的聯動性和執法機制的公正性進行評估（見表3）。

四、經濟發達鎮行政體制改革指標體系的設定與評價

通過對張浦鎮行政管理體制改革脈絡的梳理，結合服務型高效政府的內涵與本質特征，在總體結構上我們將經濟發達鎮行政管理體制改革評估體系分為三個層次。第一層為目標層，即“強鎮擴權”深化推進所應達致的總體效果，由集中高校審批、強化監管服務、綜合行政執法三個系統構成。第二層為指標層，側重改革目標實現的具體方向，這一層級指標的設定主要參考張浦鎮的成功舉措與現存問題來設定。第三層為標準層，將行政體制改革各項指標再做細化，基于約束性與選擇性的考量，共設置單項定性指標14個，定量指標19 個，保障指標體系真實客觀準確地反映鄉鎮行政管理體制改革水平（見表4）。

相較于經濟發達鎮行政改革的實際進度，評估指標體系的設定往往具有一定超前性，這是保障改革評估指導性的必要條件。從未來發展方向來講，經濟發達鎮行政管理體制改革為推動政府間縱向分權開創了先例，伴隨鎮域經濟水平不斷提高、社會發展結構不斷優化，權力下放及其引發的利益格局的重新調整將在全國范圍內擴展開來，其實質是縣級政府賦予鎮政府一定的經濟社會管理權限，調整鎮級政府的權責關系，實現縣、鎮政府事權、財權的重新分配。因此，經濟發達鎮行政管理體制改革評估體系的應用不僅限于單一鄉鎮改革的成效考量，更應將其作為深化基層權力調整的方向指引，就深化改革而言也應參考以下建議：

（一）推動試點目標與改革實踐路徑的銜接

鄉鎮基層行政管理體制改革是一個循序漸進的過程，評估體系內含改革目標的實現必須有具體路徑的鋪設、引領和延續，將超前性的目標設置與穩定的實踐持續相結合。鄉鎮行政管理體制改革不是一個孤立行動，需要相關配套政策的持續跟進。在發展定位上，應將經濟發達鎮改革作為構建地方特色中小城市的基礎性舉措，注重經濟發達鎮自身產業特色、地理優勢的發揮，科學設定經濟發達鎮的發展時序與生態空間布局。在重大基礎設施、公共服務設施建設上加大對經濟發達鎮的傾斜，參考鎮域常住人口規模、環境容量，給予公共資源項目優惠，不斷拓展鄉鎮建設資金渠道。[13]此外，應繼續推進包括戶籍制度、社會保障制度、土地使用制度的配套性改革，充實發展力量，減少改革阻力。當然，縣、鎮兩級的財稅制度改革也應不斷完善，適度調整兩級稅收分成，激發鄉鎮辦事活力，加強省、市財政對鎮域改革的專項支持，減少鄉鎮基層改革的后顧之憂。

（二）注重權限與責任的統一

權責統一是提高政府行政積極性和合法性的必然要求，評估指標體系33個執行標準中涉及權責要素的共有8個，意在強調經濟發達鎮改革在權力下放、承接、執行中的責任觀。縣級政府簡政放權之后，公共服務的相關職能下沉至鄉鎮一級，鄉鎮基層更多地承擔了基本公共產品和公共服務的供給責任，縮短了居民獲取公共服務的時間和空間距離。但要真正縮短居民與政府的心理距離必須加強鄉鎮公務人員的責任意識、廉政意識，以鄉鎮居民的真實需要為起點，創新公共服務供給方式，提升公共服務的能力與水平。行政執法是鄉鎮政府承接的又一項重要權力，參照指標體系的設定，應在執法人員專業培訓、執法平臺精準化改造、執法機制嚴格化管理上深入推進，實現規范執法、統一執法。在此基礎上，應將公開執法、文明執法、專業執法作為改革方向，創新執法措施、拓展執法領域，完成對上級權力的有效承接。

（三）推動改革效率性與公平性的互動

改革所引發的社會效應較多是在時間積累下產生的，經濟發達鎮行政管理體制改革在短短幾年內就取得如此有效的進展離不開上級政府和學界專家的科學規劃。就現有改革情勢看，客觀回應訴求歸結起來就是按照鄉鎮自身經濟社會發展階段以及全面協調可持續的發展要求準確地把握包容性改革執行方向，基于其實現鎮域經濟主體平等參與、社會主體共同發展及公共服務資源公平分配的核心要義為政府行政體制改革確定頂層目標和重要事宜。[14]這一過程中應處理好效率與效益的關系，有時候對效率性的單純倡導很難為鄉鎮行政體制改革提供有效性的價值指引，回應于時下包容性的發展格局，在“共建共享”原則要求下應不僅堅持改革評估對效率性的引導，更應加強對社會公平性和公民主體性的強調，在政府、市場、社會組織、鄉鎮居民間尋求聯合互動，以增強鄉鎮發展的內生動力。

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【責任編輯：張曉妍】