農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出的互動(dòng)關(guān)系研究

張勇+汪應(yīng)宏

摘 要：推進(jìn)農(nóng)民工市民化是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標(biāo)。農(nóng)民工市民化與進(jìn)城農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地之間關(guān)系密切。從互動(dòng)機(jī)理來(lái)看，農(nóng)村宅基地退出可以為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持，農(nóng)民工市民化則對(duì)宅基地退出提出了現(xiàn)實(shí)需求；從互動(dòng)機(jī)制來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)農(nóng)民工市民化與宅基地退出的最大動(dòng)力，而促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為市民和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地高效利用是重要的運(yùn)行機(jī)制。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，引導(dǎo)農(nóng)民工退出宅基地具有可行性。為了促進(jìn)農(nóng)民工市民化與宅基地退出互動(dòng)，應(yīng)加強(qiáng)“房地一體”的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，建立農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估和管理制度，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)空間體系，建立農(nóng)村宅基地退出的實(shí)施保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；農(nóng)村宅基地退出；互動(dòng)關(guān)系；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）07-0043-06

我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量農(nóng)村人口“離鄉(xiāng)不變戶”向城鎮(zhèn)流動(dòng)，產(chǎn)生了大量農(nóng)民工。這些農(nóng)民工常年在城市工作，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的約束，并不能真正融入城市生活居住，而是將戶口留在了農(nóng)村原籍，此類農(nóng)民工也被稱為“兩棲人口”，他們往來(lái)于城市與農(nóng)村之間，并將在城市務(wù)工攢下的收入用于回鄉(xiāng)建房，這些“兩棲人口”的存在成為農(nóng)村地區(qū)“人減地增”現(xiàn)象一直存在的重要原因。可見(jiàn)，農(nóng)民工是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口非農(nóng)化沒(méi)有同步發(fā)展的歷史條件下形成的一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)群體。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。2016年2月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)農(nóng)民工總量為27747萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.3%；其中，外出農(nóng)民工16884萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.4%；本地農(nóng)民工10863萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.7%。①

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的逐步深入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益保護(hù)制度約束逐漸松動(dòng)，農(nóng)民“離土進(jìn)城”成為城鎮(zhèn)居民的條件日益成熟，存在半個(gè)多世紀(jì)、形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元戶籍制度已經(jīng)成為阻礙我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。戶籍制度改革作為我國(guó)全面深化改革的重要組成部分，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)公民權(quán)益的平等和一致性的實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，為了讓有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為城里人并且在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》明確提出要“進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。然而很多進(jìn)城農(nóng)民工雖然具有轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膹?qiáng)烈意愿，現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)民工市民化進(jìn)程比較遲緩，這與我國(guó)農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入普遍不足不無(wú)關(guān)系。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求，是持續(xù)增加農(nóng)民收入特別是財(cái)產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求。宅基地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，大幅度提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，必須首先在宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和突破。對(duì)于進(jìn)城的農(nóng)民工而言，如果在市民化過(guò)程中能夠合理處置其在農(nóng)村的宅基地，充分實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，那么其家庭財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)大幅度增加，從而為其從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民、在城鎮(zhèn)定居生活提供有力的財(cái)產(chǎn)支撐。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化的核心是要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即要實(shí)現(xiàn)占全國(guó)人口總量20%的農(nóng)民工從農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出之間存在著非常緊密的相互促進(jìn)關(guān)系，只有深入研究二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎(chǔ)，通過(guò)改革完善農(nóng)村宅基地制度，有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一、農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出的互動(dòng)機(jī)理

如圖1所示，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。一方面，伴隨著農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)，“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)城的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地既可以有效地解決其進(jìn)城后的宅基地閑置問(wèn)題，提高農(nóng)村土地資源利用效率，還可以通過(guò)建立合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)功能，從而為農(nóng)民工市民化提供必要的資金支持，促使有條件的農(nóng)民工退出宅基地進(jìn)城成為市民。另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民工市民化程度越高，就意味著其在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的機(jī)會(huì)越多，并趨于在城鎮(zhèn)定居生活，同時(shí)可以充分享受到市民的福利待遇，從而徹底消除其“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)城后又返鄉(xiāng)”的念頭，改變“兩棲人口”長(zhǎng)期存在的局面，這就對(duì)農(nóng)村宅基地退出提出了現(xiàn)實(shí)需求。

1.農(nóng)村宅基地退出可以為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的宅基地制度安排既不能適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，也不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村土地、人口等要素自由流動(dòng)的要求。特別是在農(nóng)民愿意離開(kāi)農(nóng)村、遷居城鎮(zhèn)，并且有能力和條件成為城鎮(zhèn)居民的情況下，如果依然強(qiáng)調(diào)宅基地的福利和保障功能，而漠視宅基地的財(cái)產(chǎn)功能與資本功能，不僅無(wú)法保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且阻礙農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。農(nóng)民工市民化需要巨大的成本，這些成本部分由政府財(cái)政支付，部分由農(nóng)民工自己承擔(dān)。這就意味著，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，進(jìn)城農(nóng)民要真正實(shí)現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變，其家庭需要相當(dāng)大的財(cái)力和成本支持。有學(xué)者經(jīng)測(cè)算認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城成為市民的成本主要包括住房、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等成本，農(nóng)民成為市民的人均成本至少需要10萬(wàn)元以上，如果按照1.5億新生代農(nóng)民工進(jìn)城成為市民來(lái)計(jì)算，則未來(lái)若干年大約需要15萬(wàn)億元。②很顯然，這是一筆龐大的投入，在政府公共財(cái)政承擔(dān)一部分的同時(shí)，主要還是由農(nóng)民自己來(lái)承擔(dān)，而在現(xiàn)實(shí)條件下農(nóng)民自己承擔(dān)的這部分資金從何而來(lái)呢？筆者認(rèn)為，除了農(nóng)民的勞動(dòng)收入以外，家庭的財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)民工市民化成本的主要來(lái)源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入只占總收入的3%，其根本原因是農(nóng)民潛在的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源被現(xiàn)行法律所禁錮，尤其是宅基地禁止交易和流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以變現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有0.19億hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約有0.13億hm2，但基本上都是“沉睡”的資產(chǎn)。③根據(jù)2012年國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全國(guó)土地出讓合同成交價(jià)為850元/m2，據(jù)此測(cè)算，若建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同價(jià)”后，宅基地的市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)112萬(wàn)億元。④按照中央有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的方向，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市必將會(huì)喚醒農(nóng)村巨量的“沉睡”資本，從而為推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程提供購(gòu)置住房資金和創(chuàng)業(yè)資本保障，提高其融入城鎮(zhèn)的生存與發(fā)展能力。endprint

2.農(nóng)民工市民化對(duì)農(nóng)村宅基地退出提出了現(xiàn)實(shí)需求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2015年年初發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年年末我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口7.49億人，比2013年年末增加0.18億人，按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到54.77%，如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化水平還不到40%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平。⑤另外，2014年全國(guó)居住地和戶口登記地不在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口（即“人戶分離”人口）達(dá)到2.98億人⑥，這些“人戶分離”的人口以在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村“兩棲人口”為主。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，屆時(shí)將會(huì)有1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口“離土離鄉(xiāng)”在城鎮(zhèn)落戶生活。

在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農(nóng)村人口和土地的比例關(guān)系發(fā)生了顯著變化，隨著農(nóng)村常住人口的減少及部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、購(gòu)房定居，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地呈現(xiàn)低效利用狀態(tài)，為實(shí)施農(nóng)村宅基地退出創(chuàng)造了條件。另一方面，對(duì)于在城鎮(zhèn)落戶定居的農(nóng)民工而言，其保有的農(nóng)村宅基地功能也發(fā)生了演化，宅基地的住房保障功能逐步減弱，而財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，無(wú)論是城鄉(xiāng)人地關(guān)系的改變，還是宅基地功能的演化，都對(duì)農(nóng)村宅基地退出提出了現(xiàn)實(shí)需求。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著我國(guó)全面深化改革的推進(jìn)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口全方位“離土離鄉(xiāng)”是大勢(shì)所趨，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的“全職非農(nóng)化”和全方位“離農(nóng)”勢(shì)在必行，而全方位“離農(nóng)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于“退農(nóng)”，“退農(nóng)”的焦點(diǎn)領(lǐng)域又在于農(nóng)村土地的退出，其中包括農(nóng)村宅基地的退出。因此，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的“離土離鄉(xiāng)”和全方位“離農(nóng)”“退農(nóng)”，將在一定程度上促進(jìn)轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村人口退出宅基地，尤其是針對(duì)那些已經(jīng)具備市民化條件的農(nóng)民工家庭來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)退出宅基地，充分實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)產(chǎn)性收入的增加。

二、農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出的互動(dòng)機(jī)制

1.動(dòng)力機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在，新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)民工市民化提供了有效的動(dòng)力支持。一方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既可以增加農(nóng)民工家庭收入，又可以優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工家庭進(jìn)城并在城市立足“扎根”打下牢固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，新型城鎮(zhèn)化通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革，全面提高醫(yī)療、教育、社保等公共服務(wù)水平，促使農(nóng)民工融入城市生活，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

在加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地低效利用的現(xiàn)狀迫切需要引導(dǎo)有條件在城鎮(zhèn)就業(yè)定居的農(nóng)民工主動(dòng)騰退宅基地。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，但土地供需矛盾依然十分尖銳，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足將在一定程度上制約城鎮(zhèn)化發(fā)展。有專家依據(jù)實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%測(cè)算，到2020年全國(guó)需要新增建設(shè)用地0.1億hm2，而我國(guó)未來(lái)幾年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地面積不足0.02億hm2，還有近0.08億hm2的用地缺口。⑦要解決上述用地缺口問(wèn)題，一方面要進(jìn)一步挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地利用潛力，另一方面要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)有條件的進(jìn)城農(nóng)民工退出宅基地，充分挖掘農(nóng)村居民點(diǎn)用地潛力，并通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，對(duì)退出的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理、復(fù)墾，并通過(guò)宅基地的土地發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移，調(diào)整置換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而為城鎮(zhèn)發(fā)展拓展新的用地空間，滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求。由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村宅基地退出良性互動(dòng)的重要?jiǎng)恿C(jī)制，而農(nóng)民工市民化和農(nóng)村宅基地退出的良性互動(dòng)也會(huì)積極推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.運(yùn)行機(jī)制一：農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移成為市民

新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要特征就是讓轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口“市民化”，要讓農(nóng)民“進(jìn)得來(lái)、住得下、生活得好”。隨著農(nóng)村大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并成為市民，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生改變，具體表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口減少、農(nóng)村居民住房用地需求減少，這就對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工主動(dòng)騰退宅基地提出了迫切要求。針對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)并成為市民的農(nóng)戶而言，騰退其原有的宅基地，既可以盤(pán)活農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地利用效率，同時(shí)可以獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有利于其實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)價(jià)值，從而為其市民化提供資本支持，促使其徹底“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)城成為市民。

2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確提出“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”。現(xiàn)階段，中央提出探索農(nóng)村宅基地有償退出的改革方向十分明確。隨著城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化的建立和完善，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能將會(huì)進(jìn)一步得到強(qiáng)化，農(nóng)民對(duì)宅基地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的要求也會(huì)更加強(qiáng)烈。伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐的加快，對(duì)于那些已經(jīng)進(jìn)城落戶定居的農(nóng)民工或具備條件、準(zhǔn)備遷居至城鎮(zhèn)的農(nóng)民工而言，實(shí)現(xiàn)宅基地由“生活保障資料”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹彝ブ匾?cái)產(chǎn)”及“市民化的資本”，滿足其在市民化過(guò)程中對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值變現(xiàn)的要求，可以有效激勵(lì)具備條件的農(nóng)民自愿、主動(dòng)地騰退出農(nóng)村宅基地，有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化進(jìn)程。

3.運(yùn)行機(jī)制二：農(nóng)村土地資源高效利用

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶家庭中承擔(dān)著十分重要的福利和保障功能，但近年來(lái)隨著農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地的住房保障功能逐漸弱化，加上宅基地是無(wú)償獲取、無(wú)限期使用，由于缺乏激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的機(jī)制，很多農(nóng)戶已經(jīng)“離土離鄉(xiāng)”成為市民，但又不愿意主動(dòng)退出其在農(nóng)村長(zhǎng)期閑置的宅基地，導(dǎo)致隨著農(nóng)村人口逐漸減少，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻“不減反增”。如何解決農(nóng)民進(jìn)城后農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題，提高農(nóng)村土地資源利用效率已經(jīng)成為當(dāng)前城鄉(xiāng)土地利用中亟待解決的難題。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須建立在土地資源高效利用的基礎(chǔ)之上，而促進(jìn)農(nóng)村土地資源高效利用的重點(diǎn)在于有序引導(dǎo)和激勵(lì)具備進(jìn)城條件的農(nóng)民工自愿主動(dòng)退出農(nóng)村宅基地，一方面可以提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率，另一方面可以通過(guò)建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制，將農(nóng)民退出的宅基地通過(guò)“地票”、入股等形式入市交易，實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)屬性，有效增加農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入。endprint

三、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的可行性

1.農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制背景下，長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度制約著農(nóng)村人口自由流動(dòng)，大量農(nóng)村人口被禁錮在農(nóng)村生活與生產(chǎn)中，龐大的農(nóng)村人口基數(shù)決定了巨大的農(nóng)村村莊建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)到200萬(wàn)hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的25%，農(nóng)村低效用地將近600萬(wàn)hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的75%，⑧加上農(nóng)村宅基地閑置和低效利用情況普遍存在，加劇了人地矛盾，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

2.農(nóng)村宅基地整理潛力十分可觀

伴隨著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口非農(nóng)化呈加速態(tài)勢(shì)，但是隨著農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)卻出現(xiàn)了農(nóng)村常住人口逐漸減少而農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積不斷增加的現(xiàn)象，特別是農(nóng)村地區(qū)“人地分離”的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)“兩棲”人口占地、土地閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)村“建新不騰舊”加劇了村莊“空心化”和宅基地低效利用程度，農(nóng)村宅基地整理潛力非常可觀。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所劉彥隨等研究認(rèn)為，如果通過(guò)構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤(pán)活機(jī)制，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力將近0.076億hm2，且整理潛力較大的縣市主要分布于用地需求較多、耕地分布較為集中的東部與中部地區(qū)。

3.農(nóng)村宅基地退出具有法律依據(jù)

我國(guó)《憲法》對(duì)農(nóng)村宅基地僅僅作出了指導(dǎo)性的規(guī)定，即“宅基地屬于集體所有，任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他方式轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《土地管理法》對(duì)村集體收回宅基地使用權(quán)作出了明確規(guī)定，“對(duì)空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地，可由集體收回使用權(quán)”。另外，《物權(quán)法》規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。從以上法律規(guī)定中可以看出，我國(guó)法律并沒(méi)有禁止宅基地使用權(quán)的退出。因此，從現(xiàn)有法律法規(guī)來(lái)看，設(shè)計(jì)宅基地退出機(jī)制是可行的，一方面已有法律法規(guī)對(duì)宅基地利用中的閑置、廢棄及“一戶多宅”等情況作出了退出的規(guī)定；另一方面已有規(guī)定符合當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況，政府已經(jīng)開(kāi)始積極探索實(shí)施農(nóng)村宅基地退出，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，通過(guò)政策引導(dǎo)具備條件的農(nóng)民工自愿退出農(nóng)村宅基地的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

4.農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)展

從制度層面來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地退出制度作為一項(xiàng)新的土地制度設(shè)計(jì)，從宏觀上看，中央已經(jīng)明確提出將探索和建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制作為今后改革和完善我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的重要方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。從地方層面來(lái)看，天津、重慶、浙江、安徽和陜西等地已結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策出臺(tái)了一系列與農(nóng)村宅基地退出有關(guān)的政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，總結(jié)了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)改革和完善農(nóng)村宅基地制度、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制提供了參考。

四、促進(jìn)農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出互動(dòng)發(fā)展的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)“房地一體”的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作

明晰的宅基地產(chǎn)權(quán)是實(shí)施農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)闹匾A(chǔ)，而對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證是實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)明晰的有效途徑。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，徹底摸清楚農(nóng)民擁有宅基地的“家底兒”，準(zhǔn)確把握當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用和農(nóng)民住房空置的狀況，從而為建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制、順利實(shí)施農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作奠定良好基石。鑒于此，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行調(diào)查，摸清宅基地家底，查清每一宗宅基地的權(quán)屬、四至界址、面積及房屋所有權(quán)等情況，將宅基地和房屋納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記體系，完成“房地一體”的宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，并基于GIS技術(shù)建立農(nóng)村宅基地地籍管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)宅基地信息化、動(dòng)態(tài)化管理，為宅基地退出奠定信息和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

2.建立農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估和管理制度

在農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中，應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員對(duì)退出的宅基地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。獨(dú)立、客觀、公正、科學(xué)的宅基地評(píng)估價(jià)格，可以有效保護(hù)農(nóng)民的宅基地權(quán)益，避免發(fā)生不公平現(xiàn)象。宅基地評(píng)估價(jià)格既是宅基地退出核心利益主體——農(nóng)民決策的重要依據(jù)，又是確定退宅農(nóng)戶受償額度的重要依據(jù)。農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估應(yīng)遵循公正、公平、公開(kāi)的原則，由專業(yè)估價(jià)人員按照規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用適當(dāng)?shù)墓纼r(jià)方法進(jìn)行評(píng)估。另外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的地價(jià)管理。農(nóng)村宅基地在用途上屬于建設(shè)用地的范疇，對(duì)宅基地加強(qiáng)地價(jià)管理，是促進(jìn)農(nóng)村宅基地逐步實(shí)現(xiàn)有償使用，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)村土地市場(chǎng)健康發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。因此，要強(qiáng)化基準(zhǔn)地價(jià)在地價(jià)體系中的核心地位，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況定期修改基準(zhǔn)地價(jià)，建立動(dòng)態(tài)的基準(zhǔn)地價(jià)更新機(jī)制，保證基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)參考價(jià)值。

3.構(gòu)建新型城鄉(xiāng)空間體系

構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)、融為一體的新型城鄉(xiāng)空間體系是促進(jìn)農(nóng)民工市民化與農(nóng)村宅基地退出的重要基礎(chǔ)，在實(shí)踐中要積極構(gòu)建“中心城區(qū)—城鎮(zhèn)組團(tuán)（建制鎮(zhèn)）—新型農(nóng)村社區(qū)（集鎮(zhèn)或中心村）”的新型城鄉(xiāng)空間體系。一方面要引導(dǎo)農(nóng)村人口向“中心城區(qū)—城鎮(zhèn)組團(tuán)（建制鎮(zhèn)）”集聚，探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民退出宅基地就地城鎮(zhèn)化；另一方面要通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，將城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施延伸到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，并通過(guò)制定相關(guān)政策，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)村人口向農(nóng)村新型社區(qū)（集鎮(zhèn)或中心村）集聚。

4.建立農(nóng)村宅基地退出的實(shí)施保障機(jī)制endprint

第一，建立統(tǒng)籌協(xié)同優(yōu)化決策機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題復(fù)雜、涉及面較廣，在農(nóng)村宅基地退出規(guī)劃、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)、政策創(chuàng)新等領(lǐng)域，需要國(guó)土、農(nóng)業(yè)、城建和環(huán)保等多部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)同。但從農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)、宅基地退出的融資渠道及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤長(zhǎng)效機(jī)制等農(nóng)村宅基地退出中的關(guān)鍵性問(wèn)題出發(fā)，國(guó)土管理部門(mén)處于不可替代的核心地位。因此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，建立由國(guó)土資源部門(mén)牽頭，多部門(mén)協(xié)作統(tǒng)籌協(xié)同優(yōu)化決策機(jī)制，科學(xué)合理地編制農(nóng)村宅基地退出中長(zhǎng)期規(guī)劃，同時(shí)建立宅基地退出的關(guān)鍵技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出。

第二，建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)涉及多個(gè)部門(mén)的系統(tǒng)工程，只有建立起一個(gè)強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，才能保證這項(xiàng)工作順利開(kāi)展。因此，建議由縣級(jí)以上政府成立農(nóng)村宅基地退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地退出規(guī)劃編制、方案制定、責(zé)任分解、部門(mén)協(xié)調(diào)、資金籌措等工作，明確各項(xiàng)工作內(nèi)容及宅基地退出對(duì)象、退出時(shí)序安排等。

第三，建立資金保障機(jī)制。建立農(nóng)村宅基地退出的資金保障機(jī)制尤為必要，建議從以下方面進(jìn)行籌資：中央財(cái)政撥款；地方政府專項(xiàng)資金；參與宅基地退出項(xiàng)目的企業(yè)投資；參與宅基地退出項(xiàng)目的，對(duì)宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾的農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)合作社的投資；地方政府對(duì)參與宅基地退出項(xiàng)目的企業(yè)、組織和個(gè)人的專項(xiàng)扶持資金；其他社會(huì)資金等。

注釋

①《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_128940738.htm，2016年4月28日。

②郭慶松：《農(nóng)民工市民化：“為何”與“何為”》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

③劉德炳、姚冬琴：《讓農(nóng)民捧上金飯碗》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2013年第45期。

④呂軍書(shū)、李茂：《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移視角下我國(guó)農(nóng)戶宅基地有償退出的路徑選擇》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

⑤《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201501/20/t20150120_4386891.shtml，2015年1月20日。

⑥《2014年末中國(guó)人戶分離人口2.98億人，流動(dòng)人口2.53億，增800萬(wàn)》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http：//economy.caijing.com.cn/20150120/3802879.shtml，2015年1月20日。

⑦張晏：《關(guān)鍵是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2009年3月10日。

⑧董祚繼、田春華：《解讀〈國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》，《地球》2014年第10期。

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責(zé)任編輯：澍 文

Abstract：Promoting the urbanization of migrant workers is an important goal of the development of new urbanization in China. There is an intimate relationship between migrant workers citizenization and rural homestead exit. From the perspective of interactive mechanism， rural homestead exit can provide necessary capital support to the urbanization of migrant workers， and the urbanization of migrant workers put forward the real needs of the homestead exit. From the perspective of driving mechanism， the new urbanization can push rural homestead exit and the urbanization of migrant workers. Orderly transfer of agricultural population and efficient use of rural land resources are the two important operating mechanisms. The rural homestead exit is feasible. Lastly， the implementation suggestions of rural residential land exit were proposed， such as strengthening the registration and certification work of rural residential land， establishing the price evaluation system of the rural residential land， constructing the new spatial system of urban and rural， and establishing the security mechanisms of implementing rural homestead exit.

Key words：migrant workers citizenization； rural homestead exit； interaction relationship； new urbanizationendprint