PPP模式應用于北京市養老機構建設的研究

姜 軍 許朝雪北京建筑大學經濟與管理工程學院 北京 100044

?

PPP模式應用于北京市養老機構建設的研究

姜 軍 許朝雪
北京建筑大學經濟與管理工程學院 北京 100044

【摘要】隨著北京市老齡化問題的日益突出，養老機構供給不足成為了北京市亟待解決的突出問題。如何解決北京市養老機構的建設是北京市經濟建設是否能持續發展的一大關鍵。傳統的機構養老方式發展緩慢，社會資本能否參與到養老機構建設中，PPP融資模式或許是一種探索的方式。本文根據北京市當前的養老現狀，將對北京市養老機構的困境進行研究分析，試圖將PPP模式引入北京市養老機構建設，提出妥善解決養老問題的對策。

【關鍵詞】人口老齡化；養老機構；PPP；融資模式

一、引言

北京市在上世紀90年代中期就已經進入人口老齡化階段，目前北京市養老化程度居于全國第二。截止2015年底，全市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總人口的23.4%，全市常住老年人口340.5萬，占常住人口總數的15.7%。現在每天新增老齡人口超過400人，每年新增老年人達15萬之多，預計到2020年，北京市常住老年人口將超過400萬，約占總人口的20%，戶籍老年人口380萬，占戶籍人口的25%，呈現出老年人口絕對數大，比重大，發展速度快等特點。

隨著北京市老齡化程度持續加重，養老成為了北京市亟待解決的突出問題。2013年國務院召開會議要求各省市根據實情，建立以居家為基礎，社會為依托，機構為補充的養老服務體系。但是，由于人口結構和養老觀念的轉變，家庭和社會并不能很好地解決養老問題，養老機構的補充作用明顯。北京市老年人對養老機構的需求日益旺盛，但是養老機構供應遠遠不能滿足需求。2015年，北京市發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，推進政府和社會資本在公共服務領域中的合作。在此背景下，本文將基于北京市養老機構的現狀及問題，研究PPP模式下養老機構建設的相關問題，對完善北京市養老服務體系提供建議。

二、北京市養老機構現狀及存在的問題

2015年底，北京市現有各類養老機構410個，公辦養老機構214個，民辦養老機構196個，擁有床位10.93萬個，每一百位老人擁有床位為3.8張 ，遠遠低于發達國家5%-7%的比例。總體來說，北京市養老機構的床位總量嚴重供給不足，并且入住率偏低僅40%。北京市養老機構主要存在以下幾個方面的問題。

（一）公辦養老院人滿為患，排隊待住

“服務好，價格低”是公辦養老院的一大特色，當提出要住養老院住公辦還是民營時，大多數人會毫不猶豫的選擇公辦的養老院，一個月的費用大概僅需2500元左右，大多數老人的退休金足以支付費用。住進公辦養老院不僅使自己的生活有了保障，而且也為子女減少了麻煩，能讓子女放心，并且公辦養老院正規，基礎設施好，管理規范，服務態度好。但是公辦養老院床位嚴重不足，供不應求現象嚴重，要入住北京城區的公辦養老院至少需排隊2-5年，“一床難求”，多數老人稱自己等不起。

（二）民營養老院門可羅雀，望而卻步

養老院屬于福利性機構，收費本應該不高，但是民營養老院也屬于盈利性機構，必須盈利才能可持續的發展下去。養老院建設成本較高，投資大，資金回收期較長，必須要提高價格來支付場地租金，電費水費，工作人員的工資等日常開支。尤其是在經營初期，為了快速的回收資本，企業一般都會采用高收費的價格戰略，例如位于北京朝陽區的康夢圓國際老年公寓，最低價格一個月高達4000元。最貴的房間超過一萬。而這是大多數家庭所承受不起的，老人的入住率往往較低。

（三）地區發展不平衡

北京市的養老機構八成分布在五環外，占總量的三分之二。其中，位于五環以外的養老機構占比近80%，六環以外的數量就高達216家。在養老機構床位數量上，五環以外有6.542萬張，約占總數的83.4%；從區縣看，昌平、朝陽和海淀在全市排名前三，東城最少，只有948張，僅占不到2%。

（四）服務質量差，需求不匹配

北京市大部分養老服務機構設施不健全，不能滿足老人日常生活的要求，并且養老看護人員的素質都較低，缺乏具有醫療、護理康復、心理咨詢等專業知識的人員。再者，北京市養老機構大都不是醫養結合的模式，對老人只能實現平常的日常生活照顧，不能夠滿足老人的醫療保健需求，這是北京市養老機構入住率低的一個很大原因。

三、PPP模式應用于北京市養老機構的建設勢不可擋

PPP模式是指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式，能夠有效的增強公共產品和服務供給能量，通過特許經營購買服務，股權合作等方式與社會資本建立利益共享，風險分擔及長期合作關系。 PPP模式可作為發展公共基礎事業的新途徑，它不僅能夠解決政府在養老機構建設中資金不足的問題，也能夠使參與方達到共贏的效果。

（一）有利于增加社會資本對養老機構建設的投入

養老服務業因其公益性較強的特性，一直以來都是政府財政支持，但是由于北京市的老齡化不斷地加強，養老機構的需求量迅速增大，北京市財政支出不足以支撐其發展。引進PPP融資模式能夠引入私營企業參與到養老機構建設中，利用大量的閑散民間資本建設養老機構，解決政府財力不足的問題，同時也解決北京市養老機構供需不平的難題。

（二）有利于加強管理，提高服務質量

由于公共部門缺少提高組織內部運作和項目流程效率的動力，因此，政府在很多公共產品的提供中，建設和運營效率較低，這其中就包括養老機構的建設。北京市的養老機構大多數是由國家財政出資，是事業單位的性質，其管理方式落后，服務意識較差，缺乏提高效率與壓縮成本的動力。在養老機構建設中引入PPP融資模式，使私營機構參與到養老機構的建設運營中，私營企業為了追求利益最大化，必定會從市場出發，設計出能滿足于不同層次方面的養老需求，引進專業人才，提高服務質量，解決“一床難求”與“床位閑置”的矛盾問題。

（三）政府為PPP養老項目提供了政策支持

北京市養老機構建設引入PPP模式是大環境下的產物。近年來，我國關于支持PPP模式應用于基礎設施的建設呼聲越來越高。 2015年2月，財政部等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，強調逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，提出利用 PPP 模式建設或發展養老機構，支持發展面向大眾的社會化養老服務產業，帶動社會資本加大投入。國務院關于加快發展養老服務業的若干意見（國發〔2013〕35號）強調要通過完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養老服務機構和企業發展。要求各級政府要加大投入，安排財政性資金支持養老服務體系建設。北京市發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，推進政府和社會資本在公共服務領域中的合作。養老產業的法律政策正在逐步完善，為PPP模式在養老產業的發展提供了良好的外部環境。

四、PPP模式下建設養老機構的思路及關鍵因素

政府部門和私營機構簽訂PPP 合同，形成以PPP項目公司為載體的長期合作關系。如圖1所示，在這種合作關系下，公共部門提供劃撥土地，給予相應的政策以及價格、稅費補貼等優惠政策，私營機構投入資金、技術以及管理等，由PPP 項目公司主導投資建設，形成共有產權的，面向不同需求層次的養老機構，并且由其負責運營與管理，老人支付費用進入居住。PPP模式下的養老機構并能夠通過合作實現優勢互補，不但有效地解決了老人的養老問題，也能化解政府資金不足的困境，還能使私營機構獲利，達到“三贏”的局面。

將PPP模式引進北京市養老機構的建設必將會提高養老機構的服務質量，有效的解決北京市老齡化嚴重的問題。但是PPP養老項目周期長，可供借鑒的經驗少，法律法規不完善，在實施過程中需要解決以下幾個關鍵問題。

（一）風險分擔問題

PPP項目在運行中有很多風險，例如政治風險，技術風險，經濟風險等。養老機構服務是“福利化”性質的產業，政府在養老機構的提供中是主要負責人，起主導作用，是PPP養老項目是否能成功的關鍵，其應該承擔更多的風險，而不是將風險過多的轉移給私營機構。我國養老機構建設過程中，社會資本承擔的風險過大是社會資本參與率低的一個重要原因。如養老機構的建設前期投入資金量大，民營企業只有拿出自有資金和向銀行貸款，而在銀行貸款中，其融資難度風險也幾乎全由私人部門承擔；再如運營風險，一些政策規定的財政補貼經常不能及時到位，使得民辦養老機構經常入不敷出，甚至面臨破產。因此，應該秉承公平合理、責權利平衡的原則，風險承擔者有控制風險的責任，也有控制風險、處置風險的權利，并保證其獲得控制風險后的收益，最大限度發揮各方的積極性，以達到整體效益最大化的目的。

（二）有效的合同管理

合同管理是PPP項目管理的核心內容，PPP項目融資涉及的主體較多，明晰各自的責任和義務十分重要。在PPP 項目中公共部門和私營部門之間、公共部門和項目公司、私營部門和項目公司、項目公司和承包商、運營商等等都要簽訂合同，項目投資前期需要簽訂合同、建設期需要簽訂合同、運營期更需要簽訂合同，合同是項目中非常重要的一項內容。 實現有效的合同管理能夠使PPP項目能夠更好地運行。

（三）產權歸屬要明確

PPP項目的產權是一系列財產權利的綜合，它包括所有權、占有權、使用權、收益權和處置權。在PPP項目中，財產的這五項權利是可以互相分離的，所有權的權利主體是財產所有者，但是占有權、使用權、收益權和處置權的權利主體有可能是非所有者。在PPP項目運行前一定要確定產品的歸屬權問題，防止未來產生產權糾紛。

五、結論

PPP融資模式是一種以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。將PPP融資模式引入北京市養老機構建設不僅為政府減輕預算壓力和債務負擔，帶來先進的經營理念，而且可以拓寬民間資本在社會經濟建設中的投資空間。通過以上的分析論證，本文認為將PPP模式應用于養老機構建設既是十分必要的也具備了初步應用的條件。

參考文獻

［1］張幸京津冀一體化背景下養老融資現狀及問題分析 ［C］ 唐山師范學院學報2015年第5期.

［2］http：//www.bjd.com.cn/zt/zw135/201605/20/ t20160520_11022380.html.

［3］ 孫煥煥，政企合作模式下居家養老照護服務研究——基于北京市海淀區N社區的試點［D］ 2015.

［4］《北京市養老服務設施專項規劃》.

［5］《北京發布2015養老產業發展報告養老床位缺口近5萬--公益--人民網》.

［6］http：//gongyi.people.com.cn/n/2015/0527/c151132-27...

［7］政府和社會資本合作指導意見發布［J］中國勘察設計2015 年.

［8］湯文艷我國PPP公共項目公私合作機理研究——以重慶市奧體中心為例［D］2011.