推進新型城鎮化的路徑選擇

王親玲

摘要：我國城鎮化已入新型城鎮化的發展階段。本文以陜西省新型城鎮化實踐為例，從規劃引領新型城鎮化健康發展、構建科學合理的現代城鎮體系、依托主導產業帶動進城人口就業創業、促進農業轉移人口市民化、加快推進基本公共服務均等化、建設生態人文的特色宜居美好家園和創新推進新型城鎮化發展的體制機制等方面，總結提出了加快我國新型城鎮化發展的路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；陜西省；城鄉一體；基本公共服務；體制創新

中圖分類號：F299.274.1文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0080-04

城鎮化是工業化發展到一定階段的必然產物，也是新的發展時期我國推進經濟社會持續發展的強大動力，成為進一步深化改革的戰略選擇。[1]當前，我國城鎮化已經開始從自發、單一、粗放的發展方式，加快向以人為核心，以城鄉一體、產城互動、集約節約、生態低碳等為基本特征的新型城鎮化的根本轉變。國內外學者對我國傳統意義上城鎮化存在的突出問題、新型城鎮化特征和如何推進新型城鎮化等問題從不同側面進行了深入研究，但目前學界對于如何形成一個切實可行、科學系統的操作路徑尚未達成共識，加快推進新型城鎮化還需要進一步探索和實踐。本文以陜西城鎮化實踐為例，試圖探索總結出一條科學的推進路徑，為我國全面推進新型城鎮化提供有益借鑒。

一、規劃引領新型城鎮化有序健康推進

新型城鎮化建設是一個十分復雜長期的系統過程，不可能一蹴而就，城鎮建設中，需要規劃的戰略引領和剛性控制。城鎮規劃是協調城鎮體系、產業布局、人口集聚、設施配套和資源環境承載等有機統一，實現城鎮更高質量和更好效益發展的重要保證。推進新型城鎮化，必須尊重和順應城鎮發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構，注重長期與短期相結合，全盤與局部相銜接，構建層次分明、定位清晰、功能互補的規劃體系，為城鎮科學發展謀劃“成長坐標”。陜西在推進新型城鎮化中，結合《全國主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》《西部大開發“十二五”規劃》及《陜甘寧革命老區振興規劃》等國家戰略規劃，加強對全省城鎮化合理布局，依據城市資源環境承載能力，合理劃定各類開發邊界，先后編制完成了陜西省城鎮體系規劃、“十二五”城鎮化發展規劃、新型城鎮化規劃（2014-2020年）等一系列戰略規劃，形成了相對完善的城鎮化規劃體系。根據城鎮化總體規劃，在全省構建以特大城市和大城市為依托，中小城市、縣城為重點，小城鎮、新型農村社區為基礎的新型城鎮體系，形成“一核、兩軸兩帶、三走廊、四極”的城鎮群格局。[2]以總體規劃為基礎，進一步編制了《關中城市群建設規劃》《西咸一體化建設規劃》，以及寶雞、漢中、商洛等城市總體規劃、83個縣城鄉一體化建設規劃、43個縣城發展規劃、35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮（街區）規劃、102個縣域村莊布局規劃、1000個新型農村示范社區規劃等，為全省城鎮化科學布局有序推進繪制了藍圖。截至2015年底，全省城鎮總體規劃覆蓋率達到95%。[3]

在規劃關系處理上，應將城鎮化規劃納入經濟社會發展總體規劃之中，與城鄉建設規劃、土地利用規劃以及各類專項規劃有機銜接，協調一致，從根本上杜絕各類規劃相互矛盾、互不銜接、空間坐標沖突等現象。在實施上，要強化規劃的剛性約束，加強對規劃執行的監督，落實責任追究，杜絕不按法定程序隨意干預和變更規劃的做法，做到“一張藍圖繪到底”，確保規劃的法定性、權威性和穩定性。當前，陜西正在加快實施規劃的多規融合試點，推動經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃等“多規合一”，將形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，全域管控。[2]在規劃實施中，要重視規劃的引領、約束和調控作用，決不因領導人個人意志或領導班子變化而隨意改變，確保規劃實施的嚴肅性，為新型城鎮化可持續發展提供依據。

二、構建科學合理的現代城鎮體系

從國際經驗看，大多數發達國家在積極發展大城市的同時，非常注重中小城市的培育和壯大，努力實現大中小城鎮協調發展。因此，我國推進新型城鎮化，應尊重城鎮化發展規律，因地制宜地構建從大中城市到縣城、小城鎮，再到新型農村社區的互促共進的城鎮體系，完善提升基礎服務設施功能，提高承載能力，容納更多的農業轉移人口進入城鎮就業生活。

陜西在推進新型城鎮化中，確立了“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮、做好社區”的總體思路，[4]構建層級完善的城鎮體系，全面提升城鎮化綜合承載能力。在建好西安方面，以打造國際化大都市為目標，充分發揮西安在區位、科教、產業等方面的優勢，加快推進西咸一體化，輻射關中城市群建設，引領大西北發展。把西咸新區作為西咸一體化的關鍵、關中—天水經濟區新增長極和國家新型城鎮化范例，構建現代田園城市空間格局，實現了保護耕地和提高人口承載力的雙重目標。在做美城市方面，選擇全省基礎和發展潛力較好的城市重點支持，將寶雞打造成為關中—天水經濟區次核心城市，榆林、漢中、渭南發展成為百萬人口省際區域性中心城市，發揮中心城市集聚、輻射和示范效應，形成支撐和帶動城鎮化發展的重要增長極。在做強縣城方面，從城鎮規劃、道路交通和市政公用設施、公共服務設施、居住環境、城鎮管理等方面入手，著力提升縣城整體實力和水平。出臺《關于加快縣城建設的意見》，在全省選取43個縣重點支持建設，打造成為城鎮化人口的重要聚集地。在做大集鎮方面，在原有107個重點鎮建設基礎上，進一步遴選35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮（街區），按照標準化、模塊化方式打造市政基礎設施、公共服務設施和保障性住房配套完善的城鎮新區。截至2015年底，35個省級重點示范鎮累計完成投資479.12億元，鎮區面積擴大68.9平方公里，吸納進鎮人口51.5萬人；31個文化旅游名鎮完成投資81.91億元，累計接待旅游人數3117.86萬人次，實現旅游收入127.84億元。[3]在做好社區方面，建設新型農村社區，完善基礎服務設施功能，把農村打造成為基礎設施城鎮化、生活服務社區化、生活方式市民化的農民幸福家園。從2013年起，在全省培育建設1000個新型農村示范社區，截至2015年底，累計建成新型農村社區872個。[2]通過構建完備的城鎮體系，不斷拓展城鎮規模和功能，承載能力大大提升，為農業轉移人口進城生產生活提供了有力支撐，奠定了新型城鎮化的堅實基礎。

在經濟發展步入新常態的歷史條件下，根據中央城市工作會議精神，陜西省進一步明確了未來一段時期城鎮工作的總體要求和主要任務，即：始終堅持以人民為中心的發展指導思想，堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，自覺遵循“一尊重、五統籌、五特性”的城市發展思路，堅持“城鄉政策一致、規劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當”的發展方式，深化城市綜合改革、完善城市服務功能、優化城市生態環境、提高城市治理能力、實現城市宜居宜業，努力推進以人為核心的新型城鎮化，確保到2020年全省城鎮化率達到60%以上。

三、依托主導產業帶動進城人口就業創業

新型城鎮化的首要任務是發展城鎮居民賴以生存和依托的產業。按照“四化同步”要求，以工業化理念改造提升傳統產業，著力加強城鎮主導產業的培育和聚集，[4]高起點建設工業、商貿物流、現代農業等基地園區，形成各類產業的支撐平臺和聚集地，通過產業發展提供更多的就業崗位和創業機會，努力為進城新市民提供能夠穩定就業的機會和可靠的收入來源。

陜西堅持以產業發展帶動新型城鎮化，根據全省不同區域資源稟賦和發展狀況，錯位協調發展特色優勢產業。在產業結構上，堅持以加快工業化為目標，以園區、基地為載體，推動優勢主導產業和戰略性新興產業發展；促進農業規模化生產、品牌化經營，不斷提高農業生產效益；持續發展物流、租賃、運輸、建筑等生產性服務業和商貿、餐飲、賓館、養老等生活性服務業，積極扶持金融、電商、文化旅游等現代服務業。“十二五”末，陜西以輕工、紡織、建材等為代表的傳統產業轉型升級，以電子信息、新能源汽車、航空航天、現代服務業為代表的新支柱產業不斷壯大，非能源產業增長13%，高新技術產業增長25.9%，多點支撐、多元帶動的產業格局正在形成，為城鎮化注入了強勁動力。[5]在產業布局上，關中城鎮群突出發展先進制造業、戰略性新興產業、現代農業和現代服務業。陜南三市依托三大循環經濟產業核心聚集區，打造十大循環經濟產業鏈，加快建設國家級循環經濟示范園區。陜北地區以建設世界一流能源化工基地為目標，推進資源深度轉化，高標準構建十大產業鏈條。[2]通過推動產業發展，吸引農業轉移人口離農就業，大大加快了全省新型城鎮化進程。

四、促進農業轉移人口市民化

農民市民化是新型城鎮化以人為核心的具體體現，其前提首先是農村人口向城鎮實現穩定的就業居住。通過轉移和減少農業人口，一方面更好地改善繼續留在農村人口的生產生活條件；另一方面擴大城鎮人口數量，集中改善生產生活條件，改變生活方式，從而最終實現城鄉全面小康目標。

為解決城鎮化人口聚集難問題，陜西采取有力措施，大力推動農村人口向城鎮聚集，促進農業轉移人口市民化，加快了新型城鎮化步伐。一是實施避災扶貧移民搬遷，對省內秦巴山區、白于山區、黃河沿岸土石山區和渭北旱塬等重點區域280多萬人口就地或異地搬遷，集中安置到生活設施完備、發展條件良好的城鎮、移民新村和新型農村社區。截止2015年底，全省累計38萬戶134.1萬人搬離原地集中居住生活。[3]二是鼓勵有條件農民進城落戶，把中小城市和小城鎮作為農民進城的重點容納地，放寬落戶條件，暫時保留“三地”，讓搬遷群眾“穩得住、能致富”。從2010年起用5年時間實現600萬農村居民到城鎮落戶，并規劃到2020年將進城落戶人口提高到1000萬人。截至2015年底已實現615萬農村居民成為新市民，加快了城鎮化進程。[3]三是積極推進保障性安居工程建設，建立覆蓋不同收入群體的保障性住房供應體系，使更多在城鎮生活的居民住有所居。“十二五”期間，財政累計投入954億元，帶動社會和企業投入2387億元，建設各類保障性住房148.7萬套，227.2萬戶城鎮中低收入家庭住房困難得到解決，保障房建設始終走在全國前列。[3]

促進人口向城鎮聚集，當前面臨的首要瓶頸是城鄉二元戶籍制度問題。由于戶籍制度的限制，進城新市民還不能享受到均等的教育、醫療、保障、就業等基本公共服務。為此，要進一步推進戶籍制度改革，逐步消除附加在戶籍上的基本公共服務供給不平等問題，同時下大力氣解決就業，不斷加強對轉移人口融入城鎮的素質提升，從而實現人口在城鄉之間、城市之間自由流動和就業生活。為使農業轉移人口真正地融入城鎮，陜西正在加快戶籍制度改革，對實際居住在城鎮、暫不具備進城落戶條件或暫不愿遷轉戶口的農民和流動人口，實行“居住證”制度，推動以常住人口為依據，統籌考慮在勞動就業、子女教育、公共衛生、住房租購、社會保障等方面需求，為進城人口真正市民化創造條件。

五、加快推進基本公共服務均等化

完善的公共服務體系，有利于提高城鎮新市民的生活質量和品質、增強城鎮社會的內在穩定性，促使進城農民真正從心理上融入城鎮發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉和城鄉一體的城鎮化新階段，但城鄉基本公共服務還有較大差距，農村公共服務不僅總量短缺、供給不足、質量不高，而且供求結構不合理，層次和優化度不高，總體功能、效率較低，供求矛盾突出。實現基本公共服務均等化，政府部門就要將促進城鄉之間基本公共服務供給均等化放在首位，加大公共財政支出結構調整，擴大基本公共服務財政支出，讓進城居民能夠在城鎮里“住有所居”“學有所教”“老有所養”“勞有所得”“娛有所樂”“病有所醫”，充分享受到城鎮現代化的公共基礎設施和服務，[6]真正實現進城農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區，實現生產生活方式的根本轉變。

陜西在推進新型城鎮化實踐中，以改善農村生產生活條件為重點，以實施民生項目為載體，積極構建“城市—片區—社區”三級公共服務體系，較好地實現了基本公共服務均等化。一是建立公共財政投入長效機制。大力提升基本公共服務水平，確定每年新增財力的80%和財政支出的80%用于民生建設，保證投入資金來源的穩定和可持續。“十二五”期間，全省民生投入資金累計14777億元，是“十一五”的2.67倍，年均增長15.8%，促進了城鄉基本公共服務的改善。[3]二是積極實施民生工程項目。先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”，涵蓋“促進就業、收入倍增、全民社保、教育提升、衛生健康、文化惠民、保障住房、消除貧困、改善環境、服務生產”十大領域100類基本民生建設，在推進民生項目實施中，把完善提升城鄉基本公共服務落到實處，取得成效。三是加大普惠性民生項目投入。把公共財政投入向普惠性民生項目傾斜，完善覆蓋全省城鄉居民的社會保障體系，推進保障性住房建設，支持就業、衛生、教育和文化等社會事業發展，不斷提高全社會民生保障標準。四是大力提升農村基本公共服務水平。以農村為重點，積極推進城鎮基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，現代文明向農村輻射，促進了城鄉基本公共服務同步提升。特別是按照小城鎮標準，推進融基礎設施、公共服務、產業聚集、商貿物流、生態環保于一體的新農村特別是新型農村示范社區建設，使生活在農村從事農業生產的農村居民享逐步受到城鄉同質化的生活質量。

六、建設生態人文的特色宜居美好家園

生態文明和文化傳承是新型城鎮化的基本要求，也是實現城鎮可持續發展的重要保障。新型城鎮化推進過程中必須兼顧文化特色和生態氣息，在保護歷史文脈、地域風貌特征和自然生態環境的基礎上推進新型城鎮化，使進城新市民能夠擁有一個良好的居住和空間環境、良好的人文社會環境、良好的生態環境、清潔高效的生產環境。[6]

在生態文明方面，要將生態文明的理念融入城鎮化的全過程，推進城鎮集約發展，更加重視生態安全，控制開發強度，提高人口密度，節約利用土地、水、能源等資源，大力發展綠色農業、綠色能源、綠色建筑等，推動城鎮低碳建設，保護自然生態，提升城鎮生態文化氣息，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。[7]陜西在推進新型城鎮化中突出抓好生態環境保護，不斷優化與調整城鎮空間結構和功能布局，推進節能減排和環境保護。促進資源能源集約節約高效利用，加快發展節能環保產業，提高“三廢”處理和工業、建筑節能環保水平。暢通城市水系，統籌考慮生活、生產和生態用水，推廣西咸新區“海綿城市”試點經驗，促進城鎮內外部水系連通循環、互為補充；通過“生態修復、城市修補”來擴大城市綠地，努力形成“城在林中、林在城中、人在綠中”的人居環境，實現人與自然和諧相處。

在文化傳承方面，要從根本上拋棄以經濟利益為導向的大拆大建，更多地從城鎮文化傳承和城鎮記憶延續的角度，摸清需要保護與傳承的物質和非物質傳統文化遺產底數，劃出保護的“紅線”，在規劃建設中融入自然、傳承文化、保持風貌上提高標準，保護和弘揚傳統優秀文化，延續城鎮歷史文脈，特別是對歷史文化街區、歷史建筑、傳統建筑、傳統村落以及歷史環境的保護，注意保留原始風貌，以提高城鎮化的文化特色和內涵，實現傳統文化和現代文明有機結合，形成獨具特色的新城鎮。陜西在推進新型城鎮化過程中，統籌考慮文化傳承和歷史風貌，統籌推進城鎮建設與大遺址保護、文化旅游名鎮建設、傳統古村落保護，盡最大努力保護城鎮的地方特色和傳統文化，建設富有文化底蘊、地域特色鮮明的新型城鎮。如對31個文化旅游名鎮（街區）保護建設，累計實施項目946個，完成投資81.91億元，[3]促進了基礎設施完善和功能提升，文化特色得到較好保護和延續，并帶動了旅游產業的快速發展。

七、創新推進新型城鎮化發展的體制機制

城鎮化的健康可持續發展離不開對束縛經濟社會發展的體制制度的改革，離不開體制機制創新。我國過去30多年城鎮化的快速發展與體制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。[8]今后一段時期推進新型城鎮化健康發展，必須進一步加大思想解放的力度，以重點領域為突破，通過體制機制的不斷創新，著力破解土地、資金、管理等瓶頸制約，以確保新型城鎮化順利推進。

在解決用地問題上，由于土地資源的稀缺性和不可再生性，而城鎮化進程中又需要大量的建設用地來保障，因此要切實提高城鎮建設用地利用效率。既要確保城鎮化基礎設施建設項目落地實施，又要集約節約使用土地，防止無計劃、無節制地隨意擴張，提高單位面積土地的承載力，發揮土地的最大效益。陜西堅持在新型城鎮化中統籌全省土地資源，切實保護耕地，劃定生態紅線，積極盤活存量用地，嚴格執行土地增減掛鉤政策，提高建設用地集約使用水平，既保障了城鎮建設用地需求，又守住了土地紅線。全省城鎮建成區面積2010—2014年5年間增加了4256.48平方公里，①基本達到了占補平衡。

在解決資金問題上，城鎮化建設所需資金數額龐大，單靠政府單一投資很難實現。因此，要創新投融資模式，通過設立城市發展專項資金等舉措，支持市縣政府推進基礎社會資產證券化，進一步發揮好城投公司融資平臺作用。積極推廣PPP融資模式，撬動吸引金融、社會和個人資本投資城鎮化建設。陜西把城鎮建設項目納入全社會固定資產投資規劃和年度計劃，注重運用財政資金撬動金融、社會以及個人資本，通過BOT、TOT、BT等多種方式，利用社會力量和民間資本參與城鎮建設和管理。全省35個省級重點示范鎮每年每鎮由省級財政支持1000萬元，連續支持5年，引導各級配套資金和社會資金投入建設。[9]從2013至2015年，31個文化旅游名鎮（街區）建設工作省級財政每年給予每鎮500萬元資金專項支持。[10]移民搬遷和保障房建設由省財政和省屬國有企業注資成立公司，向金融機構和社會融資，較好地解決了資金緊缺問題。

在城鎮管理上，近年來，隨著城鎮化的快速推進，城鎮管理不可避免出現一些問題，主要表現在：一是公共設施投資不斷加大，而城鎮的服務功能卻相對不足，交通擁堵、停車困難、空氣污染、排水不暢等“城市病”在一些城鎮有蔓延之勢。二是管理隊伍龐大，但管理方式粗放、效能低下，“臟、亂、差”現象在一些城鎮比較突出。[4]三是農民變居民以及大量農民進城務工等新情況，使得城鎮管理出現了很多不適應，甚至產生了一些管理盲區。城鎮管理是提升新型城鎮化質量的重要保證。陜西在新型城鎮化中，注意整合各類管理資源，理順管理機制，實施精細化管理，實施“互聯網+城市管理”，咸陽、楊凌、渭南等智慧城市建設加快推進并積極向全省各城鎮拓展，推進執法重心下沉，大力解決交通擁堵、市容不整、停車難和噪音、內澇等各類城市病。強化城鄉社區服務，逐步建立主體多元、設施配套、功能完善、內容豐富、隊伍健全、機制合理的社區服務體系。“十二五”期間從2013年起連續3年全省累計招收城鎮社區專職人員7000多名，社區管理服務能力大大加強。②深入開展衛生城市、森林城市、文明城市等創建活動，優化了生態與人文環境，使城市品位不斷提升。

注釋：

① 根據2010-2014《陜西統計年鑒》數據匯總計算所得。

② 根據2014、2015年省政府工作報告和2015年省民政廳公布數據匯總而成。

參考文獻：

[1]中國金融40人論壇課題組.加快推進新型城鎮化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議[J].中國社會科學，2013，（7）.

[2]陜西省人民政府.陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020年）[EB/OL].[2014-9-23].http：//www.sndrc.gov.cn.

[3]楊靜，王睿.陜西城鎮化率達到53.6%[N].陜西日報，2016-01-28.

[4]中共中央，國務院.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2014-03/16/c_119790653.htm.

[5]婁勤儉.2016年陜西省人民政府工作報告[EB/OL].[2016-1-24].http：//www.shaanxi.gov.cn /0/103/11362.htm.

[6]倪鵬飛.新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策[J].江海學刊，2013，（1）.

[7]中央城鎮化工作會議公報.[EB/OL].http：//news.

xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.

[8]張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J].國家行政學院學報， 2013，（1）.

[9]陜西省人民政府關于加快重點示范鎮建設的通知（陜政發〔2011〕33號）[EB/OL].http：//www.shaanxi.gov.cn/0/103/8460.htm.

[10]陜西每年安排1.55億支持31個文化旅游名鎮建設[EB/OL].http：//www.sxdaily.com.cn/n/2013/0718/c362-5176947.html.

【責任編輯：黎峰】