中央義務教育惠民政策實施的問題研究

摘要：教育問題是關乎國計民生的大事，保障公民的受教育權利也是“依法治國”的題中之義。中央政府多年來積極制定和實施了一系列教育惠民政策，以保證人民有學上、上好學，不斷地促進教育公平，提升教育的質量。教育惠民政策切實維護了人民的利益，特別是困難群體的利益訴求得到了滿足，惠民政策的落實和監管就顯得尤為必要。好的政策必須要得到貫徹和執行，好的政策必須要在法律法規的保障下充分運行。本文研究中央義務教育惠民政策在地方實際執行中的情況，結合調研訪談報告，發現其中存在的問題與不足，嘗試提出改善建議，以求完善實施機制。

關鍵詞：義務教育 中央惠民政策 問題研究

十八屆四中全會確定了“依法治國”的主題，就是要在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系[1]。黨和政府一直高度重視人民利益訴求，近年來制定多項惠及民生的政策，讓人民群眾分享改革開放的偉大紅利。教育問題一直以來都是關乎民生的大事，在“依法治國”的前提下，我們要保證義務教育惠民政策依法、依規進行，政府教育行政部門和學校在法律法規的規范下暢行惠民政策。

為全面系統了解中央教育各項惠民政策在各級地方教育行政部門和學校實施過程中的監管情況，2012年末，中紀委、監察部駐教育部紀檢組、監察局委托甘肅省牽頭，西部6省參與，就各地區貫徹落實中央教育惠民政策的監管體系進行專題調研，甘肅省牽頭組建課題組。課題組在甘肅省內的調研包括L市等3地市，對于地方政府施行中央義務教育惠民政策的相關問題進行調查研究。

一、中央義務教育惠民政策

1.含義與意義

我國學者袁振國將教育政策界定為一種行為準則，即“教育政策是一個政黨或國家為實現一定時期的教育任務而制定的行為準則”[2]。張新平將教育政策視為教育權利和利益問題，即“教育政策是有關教育的政治措施，是有關教育的權利和利益的具體表現”[3]。孫綿濤則認為，“教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是政黨政府等政治實體在一定歷史時期，為實現一定的教育目標和任務而協調教育的內外關系所規定的行動依據和準則?！盵4]

結合以上定義，課題組將中央義務教育惠民政策界定為：國家為了維護公民接受義務教育的權利，減輕困難學生家庭的教育負擔，實現義務教育可持續發展的目標，通過一定程序制定的有關義務教育方面的行動方針、政策措施、規章制度。

中央義務教育惠民政策的實質是國家保障公民接受義務教育的權利，同時將國家發展成果惠及百姓，將義務教育的政府責任履行好，政策傾斜于中西部地區和困難群體。追求的是教育的公平與平等，為的是國家發展和人口素質的提高。義務教育是國家法定的公民必須要接受的教育，政府在普及義務教育的過程中為切實保障百姓利益，制定了一系列義務教育惠民政策，主要目標是普及義務教育、減輕家庭的教育負擔和實現義務教育均衡發展，同時這也是政府依法行政的體現。中央義務教育惠民政策在整個國家層面進行，起宏觀調控作用；地方政府也有相關配套實施措施，但從法律層面來講，地方政府的政策全部都是在中央政策框架之內的具體細化。本文將以中央義務教育惠民政策為主，研究起始于2001年截止到2011年的中央教育惠民政策，并結合案例地區的實際進行分析。

2.具體政策和特點

統觀從2001年至2011年的中央義務教育惠民政策，我們可以發現政策更多的是涉及西部地區和農村，政策實施以國家的經費投入和補助為保障，涉及了校舍建設、學雜費減免、生活補助、免費提供教科書、營養餐計劃。歸結到一點便是政府將財政經費傾斜投入到薄弱地區和學校以提升當地義務教育的水平，資助學生上學、改善學生膳食營養，很好地體現了義務教育的本質追求和目標。

二、案例的選擇與思考

1.L市的具體情況可以概括為：“一多一窮”

（1）多民族多宗教：L市共有30個少數民族，2010年我國人口第六次普查，L市少數民族人口117.38萬，占總人口的60.3%；L市境內伊斯蘭教、佛教、道教、基督教、天主教五大宗教俱全，以伊斯蘭教為主。信教群眾180萬人，其中伊斯蘭教114萬人。

（2）整體窮困：受干旱半干旱和高寒的氣候條件影響，生活條件艱苦，人均耕地1.07畝，人地矛盾嚴重；全市8縣市經濟發展整體滯后，人均收入低，農民可支配收入更少，全市貧困人口達90.02萬人（其中少數民族60萬），貧困面達52.04%；勞動者素質低，人均受教育年限僅為6.62年，農村人口中高中以上文化程度的不足5%，小學以下文化程度的高達40%，貧困人口文化素質更為低下，普遍缺乏致富的辦法和技能，自身發展能力嚴重不足；地方財政收支矛盾突出，2013年L市財政收入21.91億元，財政支出達到171.15億元，財政自給率僅為12.8%。

2.現實中的思考

L市的實際情況導致其教育發展的條件滯后，義務教育的推行工作相當艱巨。如果沒有義務教育惠民政策，僅依靠當地政府自身的力量是無法解決這一難題的。人民尚在貧困線上掙扎，對孩子教育的投入就會顯得心有余而力不足，因貧輟學和因學返貧情況比較突出。L市人均受教育年限遠低于義務教育法定年限，民眾思想意識的落后只能通過教育解決。鑒于L市獨特的情況，研究義務教育惠民政策的具體實施情況顯得尤為必要。

三、L市義務教育惠民政策實施情況

1.校舍改造和校安工程

得益于甘肅中英基礎教育項目，L市4個民族自治縣的校舍建設得到極大提升，截至2006年已為4個縣改擴建中小學校190所，修建校舍5.7萬多平方米，占4縣中小學?？倲档?8%。同時，中央政府的農村中小學校舍改造和校安工程陸續施行，從當地教育局統計得知，目前L市已無危房校舍問題，即便是農村教學點也是磚混結構的教室了。

2.兩免一補

2005年L市農村中小學開始施行“兩免一補”政策，至2014年L市“兩免一補”生均經費標準：小學生每年生均600元，初中生每年生均800元，寄宿生統一補助生均1250元，課本費補助每年都在變化，生均經費標準在不斷提高。當地教育官員反映：國家的“兩免一補”政策切實保障了百姓的權益，民眾送子女入學的積極性高了，入學率有了比較大的提高，尤其是少數民族女童的受教育情況得到很大改善?；菝裾邔τ谄占傲x務教育和提高人口素質起了很大作用。當地政府切實按照省、市要求，嚴格履行職責免除義務教育階段學雜費，嚴禁學校變相收費。對于困難生和寄宿生也按照規定補助，上級政府要求建立和完善困難生信息系統，建立困難生檔案和學籍信息，嚴防騙補、漏補情況。目前省、市、縣三級已建立了學生資助管理中心，國家義務教育惠民政策的實施很大層面上仰仗該機構職能的發揮。2013年，L市從春季學期開始，全部37966名普通高中生享受到了免除學雜費和課本費政策。這是地方政府對于義務教育惠民政策的延伸和對接，更好地推進了當地義務教育發展。

3.營養餐計劃

2011年秋季，L市所屬省列入營養改善計劃的58個國家試點縣（區）都全面落實了營養改善計劃專項任務。

L市G縣利用縣財政資金，為實施營養改善計劃學校食堂配套了饅頭機、灶臺、冰箱和留樣柜等設備。

L市L縣為加強營養改善計劃工作的管理，2012年先后對480多名學校食堂管理人員和從業人員進行了食品衛生安全知識培訓。并督促210所學校辦理了食堂經營許可證、為257名從業人員辦理了健康證。確保了全縣學校春季學期40083名學生、秋季學期41063名學生開學第一天吃上營養餐。L縣教育局建立了實名制學生信息管理系統，專人動態監控，資金?？顚Ｓ谩慰圃O賬；創新“三賬十五表一日志”管理模式，編印了營養改善計劃工作手冊、食品規范化管理手冊；加大督查監督力度，采取領導包片、督學包鄉、干部包校措施，先后對學校集中督查8次。并進行專項考核，成立家長監督委員會210個。目前，已形成“領導重視、制度健全、分工明確、責任靠實、環節嚴密、實名管理、多方監管、臺賬明晰、分班供餐、講究衛生”的供餐模式。

4.生活補助

L市各縣民眾尤其是農村群眾對于義務教育惠民政策積極支持，農村留守兒童的教育問題得到一定改善。學校入學率有了提高，學生穩定性加強，輟學現象減少。免除學雜費、住宿費特別是生活補助為家庭減少了很大的經濟負擔，少數民族群眾的教育觀念有所改善。學生所在班級按學校分配名額進行選舉，學生開具證明后班級選舉決定，補助金由銀行打到專門的銀行卡中供學生生活花費。

四、L市政策實施的問題與不足

L市在實施義務教育惠民政策的過程中，也顯現出現實的困境和政策執行的矛盾，大致歸結為以下幾方面。

1.政策的宣傳問題

國家一系列義務教育惠民政策頒布下達，地方政府首先就是要進行政策宣傳以使民眾了解和支持。而在實際調查中，民眾對于這些政策大都一知半解，只是學校說不要錢還可以吃營養餐所以便送孩子上學。學校內部的宣傳也不是很到位，多半依托教育行政部門的宣傳，學校的板報、宣傳欄也未起到很大作用。教育部門在政策推行過程中對于新聞媒體的運用較少，主要形式為召開會議、張貼宣傳畫等。政府對這些政策的宣傳不到位，就會影響惠民政策受眾的利益，民眾的口耳相傳和學校的倡導鼓勵成為政策宣傳的“主戰場”。要想真正發揮義務教育惠民政策的功用，首先要做好宣傳工作，而且要正確引導民眾的價值判斷，義務教育惠民政策的實施關乎民族未來和個人發展，應當避免民眾的誤解、誤判和變相利用。

2.政策執行中的問題

校安工程、營養餐計劃、學生生活補助等政策都是涉及經濟利益的關鍵政策，經費資金的下撥和使用尤為關鍵，在實際執行過程中暴露出很多問題。

（1）學校全部改建成了樓房、磚房，但是配套的基礎設施并未一起建設起來，學校只是擁有了教學樓和宿舍樓，但是供水、供暖設施短缺，校園操場及活動設施不完善；學校衛生室和活動室幾乎沒有建設，學校食堂建設也參差不齊；校園監控系統未能配備，學生安全沒有監督保證。

（2）營養餐補助資金的下撥時間缺少制度規定，下撥的延誤造成學校資金緊張和兩難境地，一方面學校無法及時采購發放營養餐，另一方面教育部門就要責怪批評。補助標準制定不合理，補助經費過少。營養餐的補助標準一刀切，沒有考慮不同學生的年齡段營養需要。雖然國家嚴格規定每一分錢都要讓學生吃到肚子里，但是運輸費用和“留樣”保管設備、食堂建設和人員聘請都沒有相應資金配套，學校在營養餐的實際執行中困難重重。很多教師成為辛苦的勞動者，負責了營養餐的各種具體工作；地方教育部門有事權無財權，無力解決經費短缺問題但卻要承擔可能發生的不良后果。中央政府的營養餐計劃經費資金在實際使用中的“拮據”，造成了地方的營養餐困局。

（3）對于義務教育階段學雜費和住宿費的免除以及提供教科書和困難補助，這點確實給了老百姓實惠，很大程度上減少了學生家庭的教育支出，極大地提高了家長送子女入學的積極性。但是困難補助的資助面太窄，有名額限制，對于L市這種貧困面較大的地區，分配的公平性受到極大關注。然而對于名額的選定標準沒有一定的依據，各學校依據名額進行分配，然后進行班級評選。我們無法追查每一位受助同學的具體家庭情況，對于資助政策的實施也只能按學生比例分配名額，其中的科學性和有效性待人深思。

（4）對于政策涉及經費的使用和監管缺位，義務教育惠民政策全部與教育經費有關，L市和所轄縣雖然都建立了學生資助管理中心，但是人員的配備不齊，缺少專門的財務審計人員。教育行政部門與財政部門、銀行、學校之間權責不清，監管主體缺位。沒有一定的監管問責制度，挪用資金和資金下撥延誤情況出現時推諉責任，對于惠民政策的實施產生不利影響。對于實際問題的解決和地方意見的反饋，沒有一條很好的渠道，政策的改進機制并未形成。

五、對策與建議

為了義務教育惠民政策的更好實施，結合政策的最初制定愿景和政策的具體執行過程，對于政策實施過程中產生的問題筆者提出以下建議。

1.加強省級和中央財政轉移支付力度確保資金充足

面對L市在實施中央義務教育惠民政策時所出現的資金短缺和基礎設施不完善的情況，L市財政自給率低，必須依靠上級財政的支持，省級財政和中央財政應當予以財政補貼。國家在教育經費統籌的問題上已經進行了一定的改進，正在逐步完善義務教育經費統籌管理機制。學校相關設施和服務人員的缺少是資金的問題，經費補助標準的高低和范圍大小也受到經費制約，資金的充足是實施義務教育惠民政策的重要保障。

2.建立健全義務教育惠民政策施行的法律法規

面對國家補助資金和經費的下撥延誤問題，L市教育行政部門束手無策。如何保證惠民政策的順利執行，特別是資金的準確到位？政策的施行要依靠強有力的法律制度作保證，我們呼吁國家權力機關要重視教育立法，中央和地方政府也要盡快完善配套的法律法規。在“依法治國”的大前提下，我們更要完善教育立法，使政策的施行有法可依、依法進行、違法必究，讓義務教育惠民政策在法律的天空下暢行無阻。這一系列法規要包含行政問責的具體要求和問責主體，要以法律形式確定教育經費的撥付和使用規范，法律制定經費標準促使地方政府依法行政，使我國的義務教育惠民政策發揮更大作用。

3.完善和配備相關監管機構與人員

義務教育惠民政策的實施依托教育行政部門，而實際的教育部門人員配備參差不齊，具體執行中主體也不是很明確，即便分配了責任主體，財務審計人才缺乏，對于經費的使用動向不能很好掌握，也會造成政策的施行不暢與混亂。學校內部財務制度混亂、財務人員配備不全，缺少審計監督?；菝裾呷颗c資金有關，教育部門內部的財務力量有限，配備專門的財務人員對于下撥經費有效管理是很必要的，地方政府應當合理審定人員編制，保證人員的到位。

4.政策的制定施行要上下通暢

教育政策的制定、施行和管理，必須在實際運行當中去檢驗和完善，政策的制定與主客觀環境存在偏差就需要進行調整改進。國家在制定義務教育惠民政策時考慮到了中西部和農村的特殊情況，因此政策的推出也表現出地域性和傾斜性。然而，國家在確定具體經費和補助標準時“一刀切”，沒有考慮政策在地方施行的實際情況。中西部不同省市、民族地區的經濟發展情況有一定差異，在制定補助數額時并未體現地域差異和傾斜照顧。L市屬于貧困面很大的地區，補助范圍有限使一部分困難學生無法享受到中央義務教育惠民政策。地方政府在具體實施過程中發生問題卻沒有很好的協調反饋機制，政策受眾的意見和期望無法及時上傳至政策制定者，政策調整受到滯后，一旦產生社會問題將倒逼政府履行職責，勢必會帶來一些不良影響。

中央義務教育惠民政策為人民群眾帶來了實惠，對于推進我國教育事業的發展起到了重要作用。政策的更好實施需要得到保障：確保經費充足、加強立法監督、建立行政問責、配備人員設施。這不僅是L市在政策實施中所需要的，也是中央義務教育惠民政策完善的可能途徑。

參考文獻

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[4] 孫綿濤.教育政策學[M].武漢：武漢工業大學出版社，1997.

[5] 陳永.義務教育惠民政策縣級監管機制研究[D].蘭州：西北師范大學碩士論文，2013.

[6] 王青逯.地方政府健全教育經費保障與統籌機制若干思考[J].現代教育科學.普教研究，2012（6）.

[作者：馬濤（1990-），男，河南濮陽人，西北師范大學教育學院在讀碩士研究生。]

【責任編輯 鄭雪凌】