新型城鎮(zhèn)化與土地改革面臨法制問(wèn)題探究

段瓊

【摘要】相比傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化由粗放經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧s經(jīng)營(yíng)；由城鄉(xiāng)二元制度向多元化不斷發(fā)展；對(duì)自然資源和人力資源的應(yīng)用更加合理，更加注重推動(dòng)工業(yè)化和現(xiàn)代化的建設(shè)，這些都將成為我國(guó)當(dāng)前和今后工作的重點(diǎn)。要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，就必須進(jìn)行城市和農(nóng)村利益共享、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷史進(jìn)行簡(jiǎn)要的回顧，對(duì)土地制度的變遷進(jìn)行科學(xué)的分析，提出現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度已不能很好地適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并從法律的角度指出了新型城鎮(zhèn)化和土地改革面臨的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；土地改革；關(guān)系；問(wèn)題

一、 我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程

自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體而言可以分為四個(gè)階段：1949年至1957年為起步發(fā)展階段，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，社會(huì)主義建設(shè)的展開(kāi)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化初步發(fā)展。1958年至1965年為不穩(wěn)定發(fā)展階段，此階段前半程，工業(yè)化繼續(xù)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，后半程由于自然災(zāi)害，城鎮(zhèn)人口減少，基本沒(méi)有發(fā)展。1966年至1977年由于人民公社運(yùn)動(dòng)和知青上山下鄉(xiāng)等歷史原因，城鎮(zhèn)化水平基本處于停滯不前的狀態(tài)。1978年至今為快速發(fā)展階段。總體而言，在20世紀(jì)90年代之前，我國(guó)主要借鑒西方國(guó)家的發(fā)展模式，發(fā)展的理念主要是“以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化”，但是和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)高度發(fā)展不同，我國(guó)的實(shí)際情況是長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分離的二元計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，一系列新的問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整下崗工人增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新，農(nóng)民增產(chǎn)增收難以實(shí)現(xiàn)。在四個(gè)階段中，新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從提出概念意向到逐步發(fā)展概念內(nèi)涵，從拓展內(nèi)涵到完善理論，直至全面指導(dǎo)全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，實(shí)踐促生理論，理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐又反過(guò)來(lái)豐富理論，體現(xiàn)了實(shí)踐——理論——實(shí)踐的馬克思主義實(shí)踐觀。

二、土地制度改革變遷過(guò)程

新中國(guó)成立至今，我國(guó)的土地制度共進(jìn)行了四次變革。

第一階段：1949-1957年，《土地改革法》頒布并實(shí)施后，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)成為可能。

第二階段：1958-1961年，這三年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行集體勞動(dòng)、經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民土地所有制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄疲跃筒淮嬖谕恋亓鬓D(zhuǎn)的情況。

第三階段：1963-1978年，隨著“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始解體，激勵(lì)農(nóng)民提高勞動(dòng)效率并提高生產(chǎn)水平的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始。

第四階段：1978年至今，長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，確保了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入發(fā)展階段。通過(guò)中央各種文件和各種法律法規(guī)的改革，特別是2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》和2007年頒布的《物權(quán)法》，為土地流轉(zhuǎn)提供了法律保障，使土地流轉(zhuǎn)日益規(guī)范了起來(lái)。

三、新型城鎮(zhèn)化與土地改革之間的關(guān)系

土地制度主要涉及土地的所有權(quán)和使用權(quán)兩個(gè)方面內(nèi)容。為了保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，使農(nóng)戶(hù)真正享有占有、使用、收益與處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在我國(guó)，城市的土地是屬于國(guó)家的，所有權(quán)屬于國(guó)家。在農(nóng)村土地歸集體所有，由于集體這一概念的模糊性和不明確性，造成了實(shí)行和具體執(zhí)行中難以把農(nóng)村的集體利益和個(gè)人利益分開(kāi)。所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式只能是土地的集體所有單向轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并且只能采用法定的征收、征用兩種方式。作為土地改革最為關(guān)鍵的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)不是資源形態(tài)上的變動(dòng)，而是土地權(quán)利的變動(dòng)。從法律的角度來(lái)說(shuō)，主要是指基于市場(chǎng)交換而產(chǎn)生的農(nóng)村土地所有權(quán)的變動(dòng)。2007年《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，農(nóng)村的土地沒(méi)能得到順利流轉(zhuǎn)，土地權(quán)益沒(méi)有得到充分保障。當(dāng)前社會(huì)頻發(fā)的征地問(wèn)題就是農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的典型事例。由于農(nóng)民對(duì)自己的土地缺乏有效的話(huà)語(yǔ)權(quán)和定價(jià)權(quán)，加之應(yīng)有的土地增值收益被剝奪，土地溢價(jià)由地方政府和開(kāi)發(fā)商所獲得。由于利益得不到平衡引發(fā)的群體性事件表明現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，改革勢(shì)在必行。

四、在新型城鎮(zhèn)化中土地改革面臨的法制問(wèn)題

（一）相關(guān)法律制度建設(shè)的滯后和缺失

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。”唯一的方法就是通過(guò)政府征地，集體土地才可以變成國(guó)有土地，才可以流轉(zhuǎn)買(mǎi)賣(mài)。地方政府以公共服務(wù)用地為由從農(nóng)民手中低價(jià)征收，然后再轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或建設(shè)用地。由于農(nóng)村集體土地權(quán)屬不明確，補(bǔ)償受益主體不明確，程序公開(kāi)性不夠，土地征收權(quán)濫用，征地補(bǔ)償程序不完善等問(wèn)題造成集體土地與國(guó)有土地“同地不同權(quán)不同價(jià)”。同時(shí)，土地改革制度下的一些不再適合當(dāng)前形勢(shì)的制度沒(méi)有得到相應(yīng)的修改，造成了新的發(fā)展與舊有的制度不配套的現(xiàn)象。由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，大批土地被規(guī)劃為城市建設(shè)用地，從土地中解放出來(lái)的農(nóng)民由于社會(huì)體制的不健全，只能作為城市的務(wù)工人員，沒(méi)有在城市安家的能力，不能公平地融入城市。家庭成員為了生計(jì)聚少離多，出現(xiàn)了婦女人身安全問(wèn)題、留守兒童的身心健康發(fā)展問(wèn)題、老年人的養(yǎng)老問(wèn)題等一系列社會(huì)問(wèn)題。此外，有些法律條款滯后于改革發(fā)展進(jìn)程卻沒(méi)有得到及時(shí)修改。例如《財(cái)產(chǎn)法》中并沒(méi)有關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，不僅無(wú)法保障農(nóng)民土地的流通權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移的積極性也受到了打擊，這就在一定程度上限制了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村土地所有制中征用權(quán)大于所有權(quán)的制度安排

土地所有權(quán)包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。在堅(jiān)持現(xiàn)有的所有權(quán)的基礎(chǔ)上，明確集體土地所有權(quán)的主體、客體、權(quán)能和性質(zhì)，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“公共利益的需要”。但是這里面的“公共利益需要”這一尺度該如何把握，對(duì)“公共利益的需要”該如何明確界定，值得我們思考。集體土地的物權(quán)化構(gòu)建應(yīng)當(dāng)與以人為本的改革進(jìn)程相協(xié)調(diào)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地和農(nóng)民社會(huì)保障體系相統(tǒng)一，最終形成統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村土地物權(quán)體系。

（三）土地科學(xué)管理與土地用地整理的不完善

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要合理布局和科學(xué)用地，這就要求我們科學(xué)利用并管理土地。在1998年對(duì)《土地管理法》的修改中，地方“化零為整”造成了原先的“分級(jí)定額審批”制度已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展，提出了“土地用途管制”這一管理制度。但是相應(yīng)的配套制度卻沒(méi)有建立，用途分類(lèi)，用途變更，用途監(jiān)督等難以貫徹落實(shí)。除了閑置的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在用地和布局上也面臨著相同的管理上的困境。

土地管理制度的不完善，造成舊的城鎮(zhèn)區(qū)域改造難度加大，導(dǎo)致了“平面擴(kuò)張為重，內(nèi)部挖潛為輕”的土地利用方式。舊的城鎮(zhèn)區(qū)域，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，長(zhǎng)期失修，生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱和環(huán)境衛(wèi)生狀況惡劣。在一些農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并進(jìn)發(fā)展的農(nóng)村，家庭式個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶(hù)大量涌現(xiàn)，購(gòu)置簡(jiǎn)便的設(shè)備，制定簡(jiǎn)單的工藝流程之后，就開(kāi)始了各家各戶(hù)獨(dú)立生產(chǎn)。因?yàn)閺S房以自家的居住房屋為主，使得居民點(diǎn)的生活和生產(chǎn)點(diǎn)的雙重性突出，既是生活場(chǎng)所，也是生產(chǎn)廠房，使得居民點(diǎn)功能混亂，噪聲污染和污水排放等問(wèn)題日益顯現(xiàn)。這些嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化內(nèi)部功能的合理劃分和布局，對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展有非常不利的影響。由于長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)，城鎮(zhèn)化居民點(diǎn)經(jīng)過(guò)了十多年自發(fā)性發(fā)展，用地布局相當(dāng)不合理。再次，城鎮(zhèn)內(nèi)部用地比例不合理，生產(chǎn)和工業(yè)用地大，生活綠地建設(shè)和公共設(shè)施用地相對(duì)不足。要解決這些問(wèn)題，必須科學(xué)規(guī)劃以提供指導(dǎo)，再加以相應(yīng)的土地管理制度來(lái)保障，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、社會(huì)效益，完善功能分區(qū)，提高建筑容積率，優(yōu)化土地配置，做好土地整理，人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）土地使用權(quán)的讓渡權(quán)限界定不明

近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地成為了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的重要資源，大量的土地流轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，房地產(chǎn)熱的出現(xiàn)是極為正常的現(xiàn)象，現(xiàn)階段，房地產(chǎn)仍然是新興的產(chǎn)業(yè)，喜憂(yōu)參半，在土地使用權(quán)方面存在著許多的問(wèn)題。目前，各地任意擴(kuò)大土地使用權(quán)的讓渡權(quán)限，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都可以審批土地使用權(quán)的讓渡，都來(lái)劃出來(lái)交通便利的城鄉(xiāng)結(jié)合部的位置，大多圈占的是外圍的優(yōu)質(zhì)耕地，輻射面積是有所增加，但是由于整體資源配套設(shè)施不完善，拉動(dòng)不了整體內(nèi)需，達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，這就造土地閑置率很高，尚未進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段，就被幾次倒手轉(zhuǎn)讓?zhuān)斐纱罅康膰?guó)有土地收益流失，正因?yàn)榇耍鞯胤康禺a(chǎn)公司崛起。

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