論我國融資租賃業監管：必要性、監管目標與建議

周凱 史燕平 李虹含

摘要：基于我國融資租賃業發展及監管現狀，文章對行業的監管制度進行研究分析。文章首先借鑒國外實踐，探討了我國對融資租賃業實施監管的必要性。在此基礎上，文章重點對監管目標、監管指標及監管手段進行研究。研究結果表明在我國鼓勵融資租賃業發展的同時，應實現內外融資租賃公司的統一監管、加強事中事后監管、建立健全退出機制，引導行業回歸融資租賃特色，支持實體經濟發展。

關鍵詞：融資租賃；監管制度；監管手段；風險防范

一、 中國融資租賃業發展與監管概述

1. 中國融資租賃業發展概述。自從20世紀80年代我國首家融資租賃公司成立至今，已有三十多年。最初，融資租賃作為一種引入外資的方式，在我國得以快速發展。然而在20世紀末、21世紀初，由于我國信用體系缺失、監管不到位以及經濟環境等問題引發了租賃公司的大量壞賬，導致整個行業迅速跌至谷底。隨著我國加入WTO，融資租賃成為第一批對外資放開的領域并重新允許商業銀行涉足融資租賃，使得我國的融資租賃業再次進入快速發展通道。截至2015年6月底，全國注冊的各類融資租賃公司已突破2 900家，其中金融租賃公司39家，內資試點租賃公司191家，外資租賃公司約2 700家。從機構數目看，與2014年底相比，新增了約1 000家，平均每天新增5家。從注冊資本看，全國融資租賃公司注冊資本已達9 600億元人民幣，與2014年底的5 800億元相比，僅半年就增長了65%，遠遠高于我國同期GDP的增幅。

在行業高速發展的過程中，我國各地區融資租賃業的發展水平嚴重不平衡。據商務部數據顯示，我國的融資租賃企業大多數設立在沿海發達省份，排名前8位省份的融資租賃企業總數占全國的比重約90%；從全球來看，我國已經超越日本、德國，形成了僅次于美國的世界第二大融資租賃市場。但是據世界租賃年報統計，我國融資租賃滲透率僅維持在3%的水平，遠遠落后于發達經濟15%～30%的平均水平，除去售后回租業務，我國融資租賃滲透率的實際僅為1%。可以看出，我國的融資租賃業整體發展水平還比較低。

2. 關于我國融資租賃業監管的思考。目前，我國的融資租賃業存在兩種監管體系，一個是金融租賃公司監管體系，主要負責對具有銀行背景的金融租賃公司實施監管；另一個則是融資租賃公司監管體系（包含外資投資融資租賃公司和內資試點融資租賃公司），其中內資試點融資租賃公司須經由商務部和國家稅務總局聯合審批。我國融資租賃業的總體特征是“一個市場、兩套監管體系、三種企業準入”。

金融租賃公司主要由銀監會按照金融機構的標準進行監管，其準入門檻、風險管理、內部控制、監管指標和信息披露等方面在《金融租賃公司管理辦法》有明確的要求。而對于商務部監管的內資、外資融資租賃公司而言，早期的監管制度在準入方面有硬性規定，缺乏有效的事中事后監管的手段，當時的監管指標僅有杠桿倍數。在外資融資租賃公司的準入方面，其審批權限下放至省級商務主管部門，較低的準入門檻以及事中、事后監管的缺失，造成了近年來外資租賃公司成立數目劇增，但實際開工率不足兩成。在實際運營過程中，一些外資租賃公司利用外債額度，充當了“熱錢”進入國內的通道，并未開展真實的融資租賃業務，也催生了融資租賃公司的殼資源被大量交易的亂象。

2013年，商務部正式出臺了《融資租賃企業監督管理辦法》（簡稱《管理辦法》），針對融資租賃公司有審批、無監管的現象進行了規范。一方面，針對我國外資融資租賃公司數目劇增的情況，《管理辦法》對融資租賃公司境外投資者的資質進行了相關規定，對外資租賃公司作為境外資金的流入通道，形成一定的控制；另一方面，針對我國融資租賃公司以“售后回租”名義開展了大量“類信貸”業務的情況也進行了限制，《管理辦法》強調融資租賃業務必須與租賃物相結合，并明確了標的物范圍。這些措施均一定程度上加強了監管部門對資融資租賃公司的業務監督，體現出一定的租賃特色。

總體來說，我國金融租賃公司監管比較嚴格，但對于數目逾90%的融資租賃公司，尤其是外資融資租賃公司，監管部門沒有取得應有的監管效果。因此，本文對于融資租賃業監管制度的探討主要集中于商務部審批的融資租賃公司，在現有制度的基礎上，對監管的必要性、監管原則、準入退出機制及監管指標等方面進行研究，并提出政策建議。

二、 關于我國融資租賃業監管的必要性探討

1. 國外融資租賃業監管的基本實踐。在租賃市場比較成熟的國家，如美國、英國、澳大利亞、德國等，沒有對從事融資租賃業務的機構實施專門監管。而在一些新興的租賃市場中，監管與否及監管的方式也存在較大差異。以印度為例，中央銀行將可以向公眾吸收存款的融資租賃公司視為非銀金融機構，并對這類租賃公司實施謹慎監管原則，相類似的還有孟加拉和斯里蘭卡，也是將融資租賃公司界定為非銀金融機構，由中央銀行的相關職能部門負責監管；在中國香港，出租人包括租賃公司或其他類型公司在內，不需要申請任何許可，就可從事融資租賃業務；在韓國，財政部負責對融資租賃公司實施監管，且較為嚴格。因此，從世界范圍來看，對于本國的融資租賃業是否實施監管沒有統一定論，既有實施監管的國家，也有不實施監管的國家。

對融資租賃業務實施監理由主要體現在兩個方面：第一，融資租賃是一種金融產品，且各種金融服務之間也是相互聯系的；第二，如果允許租賃公司通過對公眾吸收存款的方式來獲得資金時，保護公眾存款人存款安全尤為重要。當一國實施外匯管制時，融資租賃公司只有得到許可，才能使用外匯資源。由于金融業對一國經濟穩定與社會安全有著顯著的影響，所以對從事融資租賃業務的租賃機構的進行監管是必要的。同時，通過監管，可以提高租賃公司的信用程度，利于租賃公司以負債的形式進行資金籌集，便于公司業務的開展。

但是，實施監管通常意味著具有較高的準入條件，對企業的經營活動會進行一定的監督和干預，從而降低了那些達不到這一條件，或不想達到這一條件的投資人進入這一領域的可能性。這一方面，降低了我國融資租賃市場的多樣性，無法進一步地發揮融資租賃的多種特性；另一方面，較高的準入條件會導致租賃機構只傾向于做大單交易，無法實現運用融資租賃促進中小企業發展的目的。

2. 我國金融監管邏輯與融資租賃業監管的相關性。和世界上大多數國家一樣，我國對于金融市場的管理和引導，主要是通過監管主體對金融機構的監管來實現的，而這些金融機構也都是專營某個種類的金融產品和業務。

對于融資租賃這一金融產品而言，其一部分是由金融租賃公司來運營，另一部分則由屬于金融機構之外的融資租賃公司來經營。在我國，金融租賃公司由銀監會進行監管，根據我國的金融監管、金融機構、金融產品的相互關系，這些融資租賃公司應該受到一定程度的監管。根據當前的監管現狀，商務部作為融資租賃公司的主管單位是有必要的。

3. 增設主管部門對行業發展的積極意義。商務部作為融資租賃企業的主管部門，也便于協調融資租賃業在發展過程中與其他主管部門的政策規定的沖突。例如，我國近年來的“營改增”問題，市場上95%的企業在“營改增”的過程中稅收降低，但是融資租賃企業的實際的稅負上升。另一個例子則出現在交通運輸領域，從事運輸物流業務的企業通過融資租賃的方式引進車輛，但是由于設備產權歸屬的原因無法獲取營運證。這些問題如果不能通過高級別部門之間的溝通協調得以解決，對我國融資租賃業的發展是極為不利，因此增設行業主管部門對行業發展的意義重大。

三、 我國融資租賃業監管的目標

1. 引導行業健康發展，回歸融資租賃本業。據商務部與銀行業協會租賃委員會的資料顯示，我國無論是受到嚴格監管的金融租賃公司，還是監管相對放松的融資租賃公司，其所開展的業務中售后回租的業務占比較高，達75%。售后回租業務是一種純資金業務，其特點是承租人將自有設備出售給融資租賃公司，再從出租人處獲取設備的出讓資金，同時按期向融資租賃公司支付租金。這種交易模式并不涉及新設備的購買，與銀行的抵押貸款具有更高的相似度，實質上僅是一種純資金的業務，出租人難以控制資金的實際流向，使得整個行業的發展出現偏頗。此外，部分地區對于融資租賃企業的設立有各種補貼，大量空殼公司的出現導致了大量的政策和補貼套利，造成了國家資源的浪費。

因此，行業的主管部門一方面需要通過相關制度引導企業回歸融資租賃的本業，以體現融資租賃的特色，并且有步驟地清退不合格企業；另一方面，主管部門應積極地為企業創造體現融資租賃特色的制度環境、推進租賃物的登記制度、設置合理監管指標、從事前監管向事中、事后監管轉變。

2. 充分發揮融資租賃業對經濟的促進作用。當前，我的國經濟進入“新常態”，顯著特征之一就是經濟增速放緩，從10%左右的高速增長時代步入7.5%左右的中高速時代。經濟增速的下滑，必然會引起實體經濟中投資需求的下降，因此對于整個國家而言，如何運用好有限的投資需求來提振我國的實體經濟則顯得尤為重要。融資租賃作為一種直接服務于實體經濟的金融工具，可以引導金融資本精準進入實體經濟，有效地把握住投資方向、消除投資障礙，使得投資繼續對我國的經濟發展發揮重要的作用。

融資租賃業務在我國仍然擁有巨大的發掘潛力，與國外的租賃發達市場滲透率動輒15%～30%相比，我國的這一數據僅維持在3%左右。可見，我國整個融資租賃行業仍有較大的業務增長空間。我國存在一定程度的金融抑制問題，中小企業在我國現有的金融體系中處于融資弱勢地位。此外，在傳統的信貸產品的基礎上，融資租賃對中小企業投放的決策模型引入資產管理手段和企業的成長性空間，彌補了中小企業在傳統征信指標的不足。這一新型的投資模型，可以在一定程度上緩解中小企業融資難問題。

另外，促進發展融資租賃，也是我國實體經濟產業結構轉型，對生產設備進行升級改造和替換的需求。融資租賃不僅可以盤活企業的存量資產，降低設備的空置率，還可以促進我國的裝備制造業走出去，從而可以更好地支持我國實體經濟的發展。

3. 防范“影子銀行”風險。根據國際上對于“影子銀行”的定義，我國商務部審批設立的融資租賃企業均屬于“影子銀行”范疇。大量的純資金業務游離于國家的金融監管之外，無疑會影響金融市場的調控效果。同時，由于租賃企業不具備與銀行同等的資金業務運營的能力，勢必會給出租人、承租人帶來遠大于銀行的資金風險，從而給所涉及的行業造成經營風險。并且，由于我國租賃企業的資金來源單一，絕大多數來源于銀行信貸，租賃公司的壞賬增多勢必也會傳導至我國的金融系統內部。根據國務院2013年107號文的精神，融資租賃公司等非金融機構要嚴格界定業務范圍，融資租賃公司要依托適宜的租賃物開展業務，不得轉借銀行貸款和相應資產。因此，防范融資租賃可能引起的“影子銀行”風險也是我國對該行業監管的目標。

四、 對我國融資租賃業監管制度的建議

1. 秉持適度監管原則。總體來說，我國對融資租賃業的監管程度，應符合我國融資租賃業發展的實際情況。過于嚴格，則會制約該行業的正常發展，降低了融資租賃對我國經濟發展的促進作用。尤其是在當前我國經濟進入“新常態”的情況下，更應當積極發揮融資租賃的逆周期作用；監管過于松弛，則會給行業的發展帶來巨大的不確定性，難以把控行業的發展方向，會給其他的金融行業乃至整個實體經濟造成不利影響。最終可能會導致行業重蹈覆轍，再次陷入停滯。因此，適度監管原則比較適合我國的國情。

2. 內、外資融資租賃公司實行統一監管。雖然，短期內無法實現我國整個融資租賃行業的統一監管，但是可以逐步推進商務部審批的內資融資租賃公司和外資融資租賃公司進行統一監管。目前，這兩類企業在我國的融資租賃市場上所從事的業務幾乎沒有差別，其經營范圍、經營規則、風險杠桿指標均一致。但內資融資租賃公司的準入門檻明顯高于外資公司，一方面，限制了大量的內資投資人進入我國的租賃市場，存在“歧視”內資的嫌疑；另一方面，也迫使大量的內資投資人以“假外資”的形式進入到國內的融資租賃市場，不僅增加了投資人的成本，也造成了行政資源的浪費。

本文建議降低內資融資租賃公司的準入門檻，使其與外資融資租賃公司的準入條件一致。同時，根據我國的外匯管理規定，對于租賃企業外債額度的規定予以保留。這樣既沒有提高準入門檻，也沒有與外匯管理規定沖突，并達到了統一監管的目的。

3. 建立健全準入退出制度。2013年以前，我國對于融資租賃公司（金融租賃公司除外）的監管主要采取的是前置監管，監管部門主要通過設置準入條件來達到篩選企業的目的，這在商務部早期發布的《關于從事租賃業務有關問題的通知》和《外商投資租賃業管理辦法》中得以體現。這兩個監管制度均對企業的準入條件作了明確的規定，但是對企業的經營狀況監督不足，也沒有明確企業的退出機制。這種監管模式造成了監管部門與企業互動不足、信息不對稱，監管部門難以獲得企業及行業發展的真實狀況，因此也難以支撐企業的發展。為此，商務部2013年發布了《融資租賃企業監督管理辦法》將監管的重心從事前審批逐步向事中事后監管轉移，在降低準入門檻的同時，加強了對企業經營過程的監督，提出了退出機制。國務院于2014年發布了《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，要求改革和放寬市場準入制度，大力減少行政審批事項，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，我國融資租賃市場的準入與退出機制必然呈現以下兩個趨勢：（1）放寬市場準入，減少行政審批；（2）加強市場監管，完善市場退出機制。

4. 合理設立監管指標，運用信息化手段加強事中事后監管。當明確行業的準入條件和退出條件后，需要解決的問題是如何讓讓監管部門真實地了解企業的經營狀況，只有如此，退出機制才能真正起作用，對企業的經營行為才能形成真正的約束力。一方面，監管機構應提出有效的監管指標，另一方面，監管機構能夠有效地收集指標數據。關于監管指標，筆者建議盡量采取可測算的指標，例如風險資產占比、資產負債率、售后回租業務占比、租賃資產中新設備的占比等業務指標。

另外，商務部推行的“全國融資租賃企業管理信息系統”是監管企業的重要抓手，建議進一步完善系統，增加數據間的邏輯校驗功能，防止企業填表時的隨意性而造成系統數據不可信；將系統中租賃物物權登記公示與中國人民銀行征信系統數據對接、信息共享，完善數據庫；建立風險預警機制、排查風險隱患、完善應急預案，防范區域性、行業性和系統性風險；分權限使用“全國融資租賃企業管理信息系統”，使得區縣商務部門、行業協會都能使用上系統；最后，應發揮轄區商務部門的屬地優勢，加強對融資租賃業務的事中事后監管。

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作者簡介：史燕平（1959-），女，漢族，北京市人，對外經濟貿易大學金融學教授、博士生導師，研究方向為融資租賃；周凱（1986-），男，漢族，江蘇省揚州市人，對外經濟貿易大學金融學博士生，研究方向為融資租賃；李虹含（1986-），男，漢族，河南省南陽市人，中國社會科學院金融研究所博士后、華夏銀行博士后，研究方向為金融學、互聯網金融。

收稿日期：2016-06-12。