兩岸環評公眾參與的差異分析及參與程度比較

王沛 姚建 明星 程歡

摘要：簡述了我國臺灣地區與我國在環境影響評價中公眾參與的概念、參與主體、參與方式的主要內容，而后對其進行了差異分析，并利用Sherry Arnstein提出的“公眾參與階梯”理論對兩岸公眾參與的程度進行了研究。

關鍵詞：公眾參與；公眾參與階梯理論；差異分析；環境影響評價

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2016）08008203

1 引言

公眾參與作為環境影響評價中的重要內容，近年來受到人們越來越多的關注。我國環境影響評價中的公眾參與也在不斷地完善，但仍然存在很多問題。隨著兩岸地區交流的深入，了解我國臺灣地區環境影響評價中的公眾參與制度并加以分析比較對于完善我國現行公眾參與制度具有很大的借鑒意義。

2 兩岸環境影響評價公眾參與的差異分析

2.1 兩岸環評中公眾參與概念

公眾參與，從社會學角度，是指社會群體、組織、單位或個人作為主體在權利和義務范圍內所從事的有目的的社會行動[1]。從環境影響評價角度，旨在通過公眾參與使公眾對建設項目所造成的環境影響有充分的了解認知，公眾的意見也被充分的考慮，使建設項目達到最好的環境經濟效益。

1994年，我國臺灣地區通過的《環境影響評估法》中規定“環境影響評估中的公眾參與是指開發單位及審核環境影響評估機關以外的其他相關團體、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定的方式，參與環境影響評估的制作、審查與監督等階段”[2]。

2003年我國頒布的《環境影響評價法》中規定“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參加環境影響評價”。但是，由于缺乏對公眾參與范圍、程序、方式等方面的具體規定，使得公眾參與操作難度大。隨后，2006年通過的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的時間、方式和主體等做了更進一步的規定，使公眾參與在環評作業中更易操作。

2.2 兩岸環評中公眾參與主體差異分析

我國臺灣地區現行的公眾參與主體主要包括：①當地民眾；②公共利益團體；③咨詢學術機構及專家學者環保主管機關；④建設單位；⑤目的事業主管機關；⑥環保主管機關；⑦環評機構；⑧相關主管機關等[3]。

我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中規定“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”

相較之下，我國臺灣地區的公眾參與主體更傾向于廣義的概念，幾乎涵蓋了環境影響評價過程中的所有主體。整個公眾參與過程可理解為評價過程中所有主體的溝通互動。而我國的公眾參與主體更側重于狹義的“公眾”，一般不包括環評機構、其他主管機關以及專家學者等。

2.3 兩岸環評中公眾參與方式差異分析

首先需要簡要介紹，我國臺灣地區環境影響評價程序屬于兩階段環評。即所有建設項目開始全部進入第一階段，提交環境影響說明書，提交后認為無重大影響之虞，則結束環境影響評價程序；若建設項目被認為有重大影響，則進入第二階段環評，組織相關人員進行范疇界定（確定環境調查、分析及預測的方法、范圍并確定可行的替代方案）、現場勘查以及舉行公開說明會。

我國臺灣地區環評中的公眾參與具有明確的時間節點、順序與方式。公眾參與方式包括：①公告：建設單位在提交環境影響說明書之前，需向公眾公告該建設項目的基本情況；②第一階段之公開說明會：經過第一階段無需進入第二階段環評的建設項目在開工前舉行公開說明會；③第二階段公開說明會：進入第二階段后，建設單位舉行公開說明會，公眾可提出相關意見且建設單位需給予回應；④評價范疇界定會：所有公眾參與主體商討出調查范圍、評價預測方法以及可行的替代方案；⑤現場勘查：相關人員進行現場勘查并由公眾填寫現場勘查意見表，建設單位要在環評書初稿中做出回應；⑥公聽會：無論是否為利害關系者，皆可參加公聽會并發表意見，并記錄于環評報告書中。我國臺灣地區的公眾參與程序必須按照上述的順序進行。

我國環評中現行的公眾參與方式主要包括：①公告：即在確認委托的環評機構后和環評書簡本編制完成后，一般采取網上公告方式。這部分公眾參與也是一個告知動作，讓公眾了解、知道建設項目的相關情況；②調查問卷：在公示環評書簡本后，建設單位或環評機構發放問卷征求公眾對建設項目的意見，是最常見的征求公眾意見方式；③座談會、論證會和聽證會：在公示環評書簡本后，開發單位或環評機構可決定采用座談會、論證會和聽證會的方式征求公眾意見。

相較于我國臺灣地區，我國現行公眾參與制度的參與方式比較單一，參與程序簡單，并對座談會、論證會和聽證會這些參與方式沒有強制性要求（由建設單位或是環評機構自主決定是否以哪種方式征求公眾意見），造成很多建設單位都選擇比較簡單的調查問卷方式，并且也沒有對座談會和論證會的參與人員范圍做明確要求規定，只是提及“建設單位或環評機構邀請有關人員、組織和法人參會”。

3 兩岸環境影響評價公眾參與程度比較

公眾參與的程度直接影響了其在環境影響評價中發揮的作用。本文引用Sherry Arnstein的“公眾參與階梯”[4]概念，分析兩岸公眾參與程度。

3.1 公眾參與階梯

Sherry Arnstein提出“公眾參與階梯”理論來分析民眾參與城市政策制定實施的程度。“公眾參與階梯”將公眾參與程度由低到高劃分為八個階層三種參與程度。

（1）非參與程度。第一階層：政府操控。該階層屬于最初階層，公眾被權力支配者告知參加一些說明會，權力支配者以此來改變或操縱公眾的認知。此一階層的公眾參與只是權利支配者為達到其目的手段；第二階層：治療。權力支配者認為公眾認知需要被治療和矯正，通過集會等引導公眾認知以接受決策結果。第一階層和第二階層被認為是“非參與”，公眾并沒有進行實際上的參與，只是被權力支配者控制和引導。

（2）象征性參與程度。第三階層：告知。公眾被告知相關資訊，但是沒有表達意見的渠道，往往都是在決策者決定之后才告知公眾；第四階層：咨詢。公眾可以了解相關資訊并咨詢公眾意見，決策者也會提供公眾表達意見的管道；第五階層：安撫。該階層不僅可以咨詢公眾意見，而且公眾意見有了被接受采納的可能，公眾意見開始影響決策結果。告知、咨詢和安撫被認為是“象征性參與”，公眾只是在形式上參與，并沒有對決策產生很大的影響，當權者仍占絕對優勢。

（3）公眾權利參與程度。第六階層：合作。公眾和當權者通過協商使得權利再分配，公眾和當權者都享有決策者的權利并共同承擔責任；第七階層：授權。當權者通過某種方式授權公眾作為決策者，公眾成為決策力量的主要來源；第八階層：公眾控制。公眾無需通過授權，直接享有決策權力，同時要承擔全部責任。合作、授權和公眾控制被認為是“公民權利參與”，公眾是主要決策力量。

當然，并不是公眾達到了最高的公眾控制階層，就是最理想的公眾參與。有學者調查研究，若將這八個階層從低到高設定為1～8分（圖1），通過網絡投票方式，最理想的公眾參與程度為6.2分[5]。由此可見，公眾并不是想要享有絕對的決策權，而是想要平等的參與地位。

3.2 兩岸公眾參與程度分析

我國臺灣地區第一階段環評中的公告和公開說明會只是在項目開始和通過第一階段時告知公眾，公眾并沒有真正參與，該種方式還停留在告知階層。進入第二階段環評后，建設單位邀請相關人員舉行的公開說明會，允許公眾提出自己的意見，該種方式進入咨詢階層。評價范疇界定會使公眾的意見有了被接受的可能，達到了安撫階層。由此可見，我國臺灣地區的公眾參與仍然只是停留在了“象征性參與”階段，公眾的意見對決策結果的影響還很小。并且，我國臺灣地區在第一階段環評時，沒有很多的公眾參與機會，公開說明會也是在決策已經產生的情況下舉行，導致第一階段環評公眾參與幾乎沒有效用，而很多的項目是在第一階段就完成的，無需進入第二階段，也就無法體現公眾參與的真正意義。

我國現行的公眾參與方式，在項目開始的網上公示即是告知階層，使公眾了解建設項目的基本情況。而后的調查問卷、座談會、論證會和聽證會是在咨詢階層，公眾可針對建設項目提出自己的意見，但公眾提出的意見沒有強制地要求需給予回應確認，公眾對決策結果的影響也是微乎其微。

4 結語

4.1 完善公眾參與程序

現行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中規定的公眾參與程序太過簡單，只需要經過公告和咨詢意見兩個階段即可。而最重要的咨詢意見階段所提出的調查問卷、專家咨詢、座談會、論證會和聽證會這幾種參與方式也只是建設單位選擇其中一種實施即可。公眾參與形式上是參與了整個環境影響評價工作，但是公眾真正參與的機會很少。因此，可借鑒我國臺灣地區，要求建設項目必須一步一步通過規定的公眾參與方式，而不是建設單位自行選擇其中一種。為避免造成人力物力浪費，可規定不同復雜程度的建設項目采取不同的公眾參與方式。例如，可將編制環境影響評價表的項目規定只需進行問卷調查，而編制環境影響報告書的項目需依次進行公告、問卷調查和座談會等公眾參與方式。

4.2 加深公眾參與程度

根據Arnstein的“公眾參與階梯”理論，我國現行的公眾參與制度只停留在第四階層咨詢，我國臺灣地區停留在第五階層安撫。與前文所述理想的公眾參與程度6.2分都有一定差距。提高公眾參與程度，歸根結底就是需要提高公眾意見在環評工作中發揮的作用。可在環評工作初期就對公眾意見做好充分調查并對突出意見給予回應，并在環評報告中顯現。

參考文獻：

[1]張 棟.我國環境保護中公眾參與制度研究[J].安全與環境工程，2012，19（4）：8～12

[2]臺灣行政院環保署.環境影響評估專業人員培訓教材—環境影響評估的公眾參與[Z].1992：12.

[3]黃光輝. 臺灣環境影響評估法制最佳化[J].臺北市律師雜誌，2004.

[4]Sherry Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J].American Institute of Planners，1969.

[5]李信廣.環境影響評估制度公眾參與研究-以中部科學工業園區第四期為例[D]. 臺灣：臺北大學，2011：18～19.

Abstract： Firstly， this articlegavethe brief introduction of China and Taiwan area of our country in the environmental impact assessment of public participation in the main content and thenanalyzed the differences. The degree of public participation of the straits is analyzed by using the theory of “a ladder of citizen participation” that Sherry Arnstein proposed.

Key words：public participation；a Ladder of citizen participation； analysis of difference；envionmental impact assessmet