社會組織如何參與養老服務業發展

夏艷玲　胡海波

[摘要]支持社會力量參與養老服務業并發揮主體作用，現實意義重大。目前社會辦養老機構遭遇發展瓶頸，社區居家養老服務參與有限，老年消費市場發展緩慢。不同類型的社會組織發展障礙不同，社會辦養老機構等專業性機構缺乏有效的治理結構，社區服務組織等運營性組織內生動力不足，保護性組織管理體制不順，社會團體等自治性社會組織規模有限。應改善社會組織參與養老服務業的社會環境，加強對社會組織的扶持力度，推動社會組織替身自身發展能力。

[關鍵詞]社會組織 養老服務業 社會參與 廣西

[作者簡介]夏艷玲（1981-）女，河南南陽人，副研究員，廣西財經學院財政與公共管理學院教師，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，研究方向：社會保障政策研究；胡海波（1988-），河南信陽人，廣西民政廳社會福利處，副主任科員，研究方向：民族地區社會政策。

隨著黨和政府對養老服務業的重視，發展養老服務業已經不僅僅是積極應對人口老齡化，保障和改善民生的重要舉措，也成為經濟發展的新增長點，是擴大內需、刺激消費、增加就業、實現經濟轉型的戰略選擇。支持社會力量參與養老服務業發揮主體作用，既可以實現養老服務的多元投入機制，又對政府轉變職能，提升政府公共服務的效率和增強對民眾養老需求的回應性有重要現實意義。

一、社會組織參與養老服務業現狀

（一）社會辦養老機構發展遭遇瓶頸

機構養老服務的提供主體是公辦養老服務機構和社會辦養老機構。社會辦養老機構絕大部分是民辦非企業單位，近些年，廣西社會辦養老機構快速增長，目前社會辦養老機構比重達到1/3以上，在社會養老服務體系中發揮越來越重要作用，但社會辦養老機構普遍規模小，管理水平低，床位利用率較低，普遍存在著“用地難、融資難、運營難、用工難、醫養結合難”問題，導致養老服務內容單一，專業化程度低，社會認可狀況不佳，缺乏可持續發展能力。根據2014年國家統計局對南寧2家公辦養老機構、6家民辦養老機構的調查，超七成養老機構為小規模類型、75%養老機構存在資金緊張問題、醫務人員和護理人員人才相對缺乏，機構養老有待進一步健全。

（二）社會組織參與社區居家養老服務有限

廣西社區養老服務通常是以社區互助養老設施、社區服務機構、社區養老機構三類主體提供。社區互助型養老機構是依托居委會辦的微型的五保村、幸福院等互助型養老機構，廣西社區互助養老設施床位比重達到2/3以上，是社區居家養老服務的提供主體。其次是社區服務中心和社區服務站等床位比重達到1/5以上，還有其未登記的敬老院等社區養老機構。總體上，社區居家養老服務服務內容以老年娛樂活動、老年餐桌為主，服務內容比較單一，一些五保村、幸福院等床位利用率不高，社區老年人參與積極性不高，社區養老服務機構經營困難，社區志愿活動缺乏常態化的機制。受制于社區服務和社區照顧，社區養老服務發展則更為滯后。截至2014年底，全區共有各類社區服務機構906個。其中社區服務中心82個，社區服務站524個，其他社區服務機構300個。從發展趨勢看，社區服務中心、社區服務站、便民利民網點都呈現下降趨勢，勢必會影響社區養老服務等功能的發揮。

（三）老年消費市場發展緩慢

廣西老年人以農村居多，根據廣西第六次人口普查資料顯示，廣西65歲以上人口中，依靠家庭其他成員供養的占55.4%，勞動收入占23.4%，離退休養老金占13.6%。因為老年人收入水平整體較低，消費能力有限，針對老年人細分的老年醫療保健業、老年日用品業、老年金融保險業發展緩慢，老年服務業還是以老年藥品、保健品為主，老年日常用品以老年人的服務、生活用品為主，為老年人設計的健康儲蓄計劃、證券投資計劃等老年人金融保險產品極其缺乏。目前，老齡產品種類少，專業化程度低，市場細分不夠，企業多為中小企業，研發能力有限，缺乏專營的品牌。

二、社會組織參與養老服務業的類型和障礙

（一）養老服務業社會組織的類型模型

養老服務業具有一定程度的準公共產品性質，帶有一定的福利性，對困難老人的養老服務實行兜底。按照公共性和市場性高低，可以將養老服務業社會組織分為四類。

自治型。無法通過市場解決而又必須控制其使用權的一類服務組織。如養老服務業行業協會、老年協會、志愿者組織等。通常以會員制為組織基礎，居住在共同區域有著共同利益或者共同興趣的一類人通過結社參與表達利益訴求，構建自律機制，提供養老相關服務。

保護型。無法依賴市場機制而又無法獨占服務使用權的一類養老服務。主要是如鄉鎮敬老院和五保村等面向特定群體的保障性養老服務。

專業型。可以依賴市場機制但無法獨占服務使用權的一類養老服務。如社會辦養老機構，老年護理機構等需要專業的技術支撐。

經營型。可以依賴市場機制來實現，一定范圍內共享服務使用權的養老服務。如社區服務中心，主要以社區全體居民為服務對象，受市場機制的影響較大。

（二）不同類型養老服務業社會組織的參與障礙

1.社會辦養老機構等專業型社會組織缺乏有效的治理結構

社會辦養老機構缺乏可持續發展能力，內部缺乏有效的治理結構，外部缺乏公平有序的制度環境。1998年《民辦非企業單位（法人）章程示范文本》對民辦非企業單位的組織架構做了具體的介紹，可是，實際上很多社會辦養老機構由于規模較小，很少設立理事會、監事會等或者設立后履行職責不到位，組織的發展由發起人或者理事長一人帶動和影響，缺乏制度化的操作規范和長期發展能力。由于非營利性質的養老機構出資行為不能參與分紅，導致直接的回報性激勵缺乏，引發民辦養老機構人才匱乏，機構的專業化程度不夠。

2.社區養老服務機構等運營型社會組織內生動力不足

社區社會組織在數量上呈現不斷增長趨勢，從目前社區社會組織參與養老服務業的類型來看，有以自發的自娛自樂為主社區公益組織，也有一些以服務和微薄營利為主的養老服務機構，但是數量不多，利用率不高。社區社會組織參與養老服務業的障礙主要表現在：社區社會組織設立“門檻”過高，導致很多社區社會組織無法成立；設立的社區社會組織內生動力不足，主要靠政府撥款和支持，社區居民參與積極性不高；社區社會組織的規模小，能力建設不足，對政府依賴性強，缺乏獨立性和可持續性。endprint

3.保護型養老服務機構轉型升級中體制不順

敬老院等保護型養老機構是農村五保集中供養的場所，農村敬老院的性質一直定位不清楚，有的屬于事業，有的屬于民辦非企業單位，有的還未登記，總體上來說，多數以鄉鎮辦為主非營利性組織，國家提出對其實施社會化改革，在滿足五保對象集中供養需求的前提下，支持敬老院升級為區域性養老服務中心，因為服務對象擴大，服務內容增加，需要更多經費保障，需要社會組織支持，需要市場化運營，可是因為轉型后的機構性質規定不明確，現行的優惠扶持政策落實不力，影響了社會力量參與的積極性。

4.社會團體等自治型社會組織規模有限

養老服務業行業協會、老年協會等對養老服務業的會員制社會組織對養老服務業的發展有重要作用。廣西養老服務產業聯合會在2016年年初成立，參與單位數量有限，尚未發揮在行業管理、交流合作、調查研究等方面的作用。老年協會是農村老年人自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自發組織。廣西近幾年老年協會發展迅速，但是老年協會經濟來源渠道單一，且缺乏制度化的保障，與兩委和老齡委的關系不甚明確，管理人才和志愿隊伍缺乏等問題困擾著老年協會的進一步發展壯大。

總之，不同類型養老服務業社會組織參與方式不同，面臨的障礙各不相同，既有外部環境，也有政策主體方面的。

三、支持社會組織參與養老服務業發展的對策建議

1.改善社會組織參與養老服務業的環境

隨著老齡化程度的加深，老年人群的增多，失能期的延長，人們對養老服務的需求不斷高漲，而政府的財政負擔不斷加重，政府主導的特定人群養老服務提供方式已經不能滿足人口老齡化的需要。因此，建立適合經濟社會發展的覆蓋城鄉居民的社會化養老服務體系，需要政府轉變職能，調整自身角色定位，將養老服務的生產和提供分開，適合社會提供的，交由社會來提供，讓社會成為養老服務業的主體。世界銀行提出了關于政府職能的“五核心使命論”即：奠定法治的制度框架，即立法和執法；保持政策環境的穩定，尤其是宏觀經濟政策；在公共服務和社會基礎設施上進行投入；保護弱勢群體；保護環境。社會組織具有靈活性強、對民眾多樣化的需求回應快等比較優勢，鼓勵社會組織參與養老服務業，一是要完善立法，簡化手續，放寬民辦非企業單位、社會團體的準入條件，嚴格執行最低標準；二是鼓勵社會辦養老機構的設立條件、資質認定和職稱評定、優惠政策與事業單位一樣，鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈支持養老服務業；三是加強對老少邊窮地區基礎設施建設，重點對困難老年人、高齡老年人、失能老年人等群體提供養老服務。

2.加強對社會組織參與養老服務業的支持

目前廣西對社會辦養老機構的支持主要是建設補貼3000元，普遍低于周邊的滇貴川等地，對民辦養老機構的公益金支持30%也很難落實。因此加快發展養老服務業，必須加大對社會組織的支持力度。不僅僅是建設補貼，還需要補貼日常運營部分，除了養老服務供方補貼，也可以考慮對入住老年人進行補貼。目前養老服務的財政資金主要是公益金支持，要建立制度化的穩定渠道。通過各種優惠政策，吸引社會力量參與，推進政府購買養老服務，創新養老服務供給方式，形成政府、社會、市場的合作的多元供給機制。政府應該加大優惠扶持政策力度，以“扶持型”、“激勵型”政策手段為主，綜合運用多種政策工具，改變目前扶持政策偏軟的事實。養老服務的政策工具體系應該包含投融資政策、稅費優惠政策、人才保障政策、土地保障政策、規范化監督管理政策。

3.提升養老服務業社會組織的發展能力

完善養老服務業社會組織自身的自治和管理規范，健全民辦非企業單位養老機構財產制度、社區社會組織的備案制度等，通過制度化提升自身發展的動力。建立養老服務社會組織的評估體系，包含對養老機構的分類及星級評定、對社會組織的信用評估及老年人能力評估等；把誠信建設納入社會組織章程，開展組織誠信獎懲活動，發揮養老服務業行業協會在行業誠信建設中的作用。通過完善養老服務業的信息化系統，實施社會組織的信息公開制度，提升養老服務業社會組織的公開性和透明性，健全養老服務機構政府、社會和行業三位一體的監管體系。加快專業人才隊伍建設，完善養老服務人才培訓和教育制度以及就業制度，逐步完善養老護理人員從業資格和水平認證制度，將專業社工和相關志愿者結合起來。endprint