民族地區貧困縣“精準扶貧”實踐之調查研究

摘 要 少數民族貧困地區作為國家扶貧的重點、難點區域，一直都是“戰火紛飛”。本文以涼山自治州美姑縣的扶貧攻堅實踐為例，從精準識別——“扶持誰”、精準幫扶——“誰來扶和怎么扶”、精準管理——“信息動態管理”、精準考核——“怎核退”四個維度來分析，從而提出一定的建議或意見，為本地區及其他有類似問題的扶貧戰區作為借鑒與參考之材料。

關鍵詞 “精準扶貧” 四維度分析 對策建議

“共同富裕”根本原則是精準扶貧思想產生的理論源流。也是中國特色社會主義理論體系中的重要基石。偏離了“共同富裕”原則的導向，即落下了貧困地區的脫貧致富，中國特色社會主義理論體系的基礎就不復存在。少數民族地區的貧困，從來就是我們不可忽視的一部分，真正的共同富裕，是必須包含少數民族同胞的；因而，對少數民族地區扶貧實踐的研究，可成為對中國特色社會主義理論體系的一小點補充或擴展。

隨著中國經濟騰飛，以及西部大開發戰略的實踐落實，中國西部，尤其是四川西南民族地區以及窮困革命老區，從當初“食不果腹”，已經逐漸走向了新的生活，但相較于其他地方，仍是極度貧困，從而這些剩下的個別區域，稱為了脫貧致富的重點、難點。隨著多年的脫貧發展，當前中國扶貧脫貧順其自然地進入攻堅克難的重要階段，不能再繼續“灌水式”“輸血式”的傳統扶貧模式，為了確保如期脫貧、杜絕返貧，完成全面建成小康社會的宏偉目標，必須要精細化的扶貧，促使貧困地區整體脫貧、全面脫貧。

根據中辦發[2013]25號文件，精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。精準扶貧是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。[1]

一、涼山州美姑縣概況

美姑縣地處大涼山腹心地帶，坐落于自治州東北部，幅員面積2573平方公里，人口約30萬。歷史上，美姑曾是土司、黑彝貴族的領地，解放前，境內除彝族外，其他民族極少。解放后，境內其他民族逐漸增多，形成以彝族為主體的多民族的民族結構，目前有彝、蒙、回、藏、滿、漢等十個民族，彝族占總人口約97%。[2]由于地處山區，薄弱的農業生產基礎條件，惡劣的自然環境，頻發的自然災害，以及落后的教育環境等因素，美姑縣一直都是國家級貧困縣，加之近年來毒品泛濫、艾滋病傳染嚴重，更是令人們的生活“雪上加霜”。

盡管如此，經美姑縣委、縣政府以及全縣和各地方同胞的努力，多年來，全縣貧困人口從2010年的66218人減少到了2015年51818人，貧困率下降到17%，扶貧開發工作取得了階段性成效。成果固然令人鼓舞，可戰斗任務依舊艱巨，如此基數大的貧困人口、如此面積廣的貧困面、如此程度深的貧困度以及如此復雜的貧困類型，致使我們不得不面對的境況是：全縣292個村中，272個村是貧困村。

時間緊迫，改善人們生活迫在眉睫。美姑縣委、縣政府站在新的歷史高度，以習近平總書記系列重要講話精神為指導，認真貫徹落實中央和省、州委精準扶貧、精準脫貧的戰略精神，通過了《集中力量打贏扶貧開發攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》，明確提出：到2020年，實現全縣51818人農村貧困人口脫貧，基本消除絕對貧困；272個貧困村全部脫貧，農民人均純收入比2010年翻一番以上，實現基本公共服務均等化、社會保障全覆蓋。這意味著美姑縣勇啃“硬骨頭”，正進一步解放思想，創新機制，以特色產業為武器，向“絕對貧困”發起“總攻”。[3]

二、“四維度”考量美姑脫貧攻堅

（一）“扶持誰”——精準識別

顧名思義，精準識別，就是我們要利用科學的方法，民主的方式，精細準確地去挑選出真正的貧困者，同時，還要明確出貧困者之所以貧困的背后原因。解決這一問題的核心和關鍵在于建立合理有效的貧困瞄準機制，這是一切扶貧工作的基礎。作為精準扶貧的第一步工作，也是一線基礎落實最復雜的工作之一。美姑縣嚴格按照上上級精神，每村派設“第一書記”，由第一書記全權牽頭，帶領村委會人員，挨家挨戶落實情況，并具體到家庭成員個人，通過如此的實地摸底探訪之后，由村委會組織村民代表大會，號召更多群眾參與評定與認可，直至直到贏得絕大部分村民的同意，盡可能的消除不公平現象。之后，在村的村務公開宣傳欄公布認定程序、過程、指標細則，最后為每戶每人“建檔立卡”，掛門牌，入系統。與此同時，“病因診斷”的工作也齊頭并進，每個檔案就相當于一個個“診斷書”，在摸底核查清楚的基礎上，根據致貧原因和發展需求，科學劃分貧困村、貧困戶類型。在貧困村中，區分出自然條件惡劣、基礎設施落后致貧村，產業發展滯后致貧村等類型。在貧困戶中，先區分低保戶和有發展能力等扶貧戶，再區分出因智、因病、因學、因殘致貧戶，因缺乏生產經營技能或缺少發展資金致貧戶。

（二）“誰來扶”“怎么扶”——精準幫扶

面對精準幫扶這個問題，國家戰略層面提出的是走“五個一批”路徑-即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。[4]通過細解上級政策與本地相結合的探索研究，美姑縣制定了走出了自己的道路。對建檔立卡貧困人口中有勞動能力的人，支持發展產業和就業項目；對列入搬遷規劃且有搬遷意愿的人，給以異地搬遷安置；對因病致貧的人，實施健康扶貧行動；對因災致貧返貧的人，優先保障公共服務設施重建；對享受低保政策的人，納入低保體系，做到政策性保障兜底；對吸毒人員，幫助盡快實現生理脫毒；對家庭環境和行為習慣較差的人，強化宣傳教育引導，移風易俗，形成勤勞致富、自尊自強、文明進步新風尚。

黨和政府作為精準扶貧的主力軍，除了下派“第一書記”作為責任人，還充分發動和號召當地基層黨組織黨員，盡心盡力作為執行的第一把手。全縣2723名各級機關干部組成272個工作隊，按照“黨員干部全參與、戶戶見干部、問題得解決”的要求，分期分批深入272個貧困村對13518戶建卡貧困戶進行信息采集，并一步步實施脫貧幫扶。

同時，社會組織的參與必然是不可缺少的，在這一點上，美姑縣充分調動社會資源，吸引外來公司和公益組織，針對性地進行深度的合作與幫扶，著力發展各地自發組織而成的合作社，形成有規模的機構與組織，從而維護自身利益。最后，不得不強調的就是自力更生，脫貧致富的貧困人們，一切的一切，最為重要的還是他們自己，彝族同胞們在幫扶下，也充分發揮本民族吃苦耐勞，艱苦奮斗的優良傳統，腳踏實地一步步做著嘗試。

從各大扶貧工程方面而言，美姑縣首先就是推進基礎工程與新村扶貧工程。“要想富，先修路”“走出茅草房，鋼筋混凝新彝寨”。美姑縣著力把發展建設彝家新寨和基礎設施建設作為先導工程，累計解決6.6萬人農村飲水安全問題，解決覆蓋32個鄉、177個村、27904戶、11.16萬人無電地區用電和覆蓋23個鄉、38個村、15525戶、6.21萬人農電網升級改造問題。同時，已建成90個村彝家新寨，惠及農戶7951戶39755人，新建村內道路293公里、入戶路23.49萬平方米和垃圾處理池75個。建成43個行政村文化活動場所，廣播電視村村通覆蓋率65.5%、戶戶通覆蓋率75%，實現行政村農家書屋全覆蓋。實施通信“村村通”工程，自然村通電話率80%。

產業扶貧，作為美姑扶貧工作的典范，充分體現了科學布局，可持續發展的戰略思維。按照“一鄉一業、一村一品”的布局。美姑縣推進壯大以苦蕎為主的特色種植基地建設；大力發展以美姑山羊、巖鷹雞為主的特色養殖業基地建設，實施美姑山羊“雙百萬”工程。大力發展核桃、花椒、白楊“三棵樹”林業基地建設，確保全縣核桃適宜地應栽盡栽。大力改進農業耕作方式，推廣馬鈴薯良種、秋蕎、小春播種，蕎麥、燕麥等改撒播為點播。推廣新技術運用，發展脫毒馬鈴薯，標準化雙行壟作，玉米覆膜栽培，測土配方施肥和大棚蔬菜。實施產業發展戰略，在二半山以上高海拔地帶試種推廣瑪咖種植，在二半山以下河谷地帶推廣美姑山羊和生態黑豬養殖。各鄉各村，在充分根據自身的自然環境條件下，合理選擇適合自身發展的經濟作物或者經濟牲畜，積少成多，聚點成面，跑出脫貧“加速度”。

與此同時，生態扶貧也沒有懈怠。深入實施天然林保護和水土保持治理等重點生態工程，落實完善退耕還林后續政策，編制完成全縣4.45萬畝退耕還林補植補造方案作業，固化9.1萬畝退耕還林成果，有效推進12.3余萬公頃天然林資源管護工作，全縣林業總面積達14.27萬公頃，森林覆蓋率達54%，完成草地禁牧30.5萬畝、草畜平衡131萬畝。

（三）信息動態管理——精準管理

精準管理的前提，就是我們在精準識別的第一步中，建立的詳細數據庫。有了第一步的基礎數據信息，更進一步的工作就是實時的更新與反饋管理。[5]美姑縣采取建檔立卡“回頭看”機制，以年度為節點，以貧困戶脫貧進展為依據，及時更新數據，實現有進有出、逐漸更新、分級管理、動態監測的機制，聯動“村、鄉、縣、州”四級資料數據庫，宏觀微觀并行作為管理調整的參考機制。實現對財、物、人“三位一體”的立體化、精細化、結構化管理。

（四）“怎核退”——精準考核

精準考核的依據，主要就是人口信息監測的數據庫所呈現的結果。借助數據，從住房、交通、經濟、健康、教育、信息、社會關系和生態方面各個成效進行考量。除此之外，美姑縣每年定期抽調相關部門專業人員組成績效考評組，對各鄉鎮目標責任落實情況、資金到位及使用情況、項目實施進度、實施成效及農戶滿意度等進行綜合考核和評估，考評結果在全縣通報，作為各級干部政績考核的重要依據，確保工程建設目標全面實現。

三、對策與建議

（一）加強雙語干部培養

“第一書記”在扶貧攻堅的工作中，可以說是起到了舉足輕重的作用。據筆者前往涼山地區所見所聞，目前貧困山區居住的絕大多數彝族同胞，由于知識落后，作為家中的主要勞動力人群，彝語可以任意交流，但漢語水平極其有限，文字水平幾乎沒有。這對扶貧工作是一個極大的障礙。入鄉干部盡管很多已經是彝族，對于雙語口頭的翻譯能力，尤其是文字的雙語互譯能力還極為欠缺。對于雙語干部的培養，首要加強的是商業應用文、經濟基礎知識的雙語提高培養，“駐村書記”要帶領貧困群眾脫貧，必然要涉及很多經濟商業合同、各種責任書，尤其是合作社的經營管理知識，如若不理解現代企業管理制度，無法談及其長久發展。其次，加強雙語干部彝族地域文化教育，雖然都是彝族，但其內部也因各種原因擁有自己的特點，雙語干部須了解其背后的文化特點，從而才能在實際工作中，用更親近和切實地語言更快地去說服貧困群眾，去贏得他們的信任。

（二）構建產業互補循環鏈加強品牌建設

就目前整個美姑縣產業扶貧工程開發狀況看來，山羊與巖鷹雞已經初具規模，而且目標直指雙百萬，牲畜之外，核桃、花椒、白楊此經濟農作物也出步入林業基地建設中。考慮到經濟成本，以及牲畜與經濟作物的合理生物鏈構建，可以考慮將牲畜與經濟作物同基地建設，二者互補，將動物糞便直接規模用于經濟作物種植的自然肥；高山黑豬與巖鷹雞可考慮共同放養，但要嚴格控制其規模比例，做好動物防疫。對于不同區域的牲畜出欄，建設適中的物流中轉站或同一交易市場，以便活物的出售和市場定價。

品牌建設方面，目前我們耳熟能詳的可為某苦蕎產品了。諸如美姑山羊、巖鷹雞、核桃、花椒等產品，現在即可逐步籌劃注冊商標，利用已有的合作社，豎起自己的品牌，增加產品的附加值。此些產品的推廣，完全可以和整個縣“特色旅游產業”結合在一起，以旅游宣傳承載食品宣傳，同時，廣泛利用文化宣傳作載體，將彝族歌唱、民族特殊節日做適當產品的標注，從而使人們不只是吃東西，更是品文化，從而使產品具有不可替代性。打開互聯網營銷網絡，現在新的扶貧基礎建設，網絡已經觸手可及，通過互聯網，民族特色小產品更容易銷售的更遠。

（三）全面基礎教育 加強技能教育

扶貧先扶智。沒有人們思想的根本改變，根本不能具有擺脫貧困的持續動力。人民大學汪三貴教授認為，教育扶貧的短期目標是降低貧困家庭的教育成本；長期目標是通過教育阻斷貧困的代際傳遞。而0～6歲是人生發展中最重要的幾個階段之一。[6]因此，需要加大對貧困地區學前教育的投入力度。現目前的需要落實的便是幼兒園的建設，至少要滿足每兩個村有一所幼兒園，讓放羊娃走進學堂。對于現目前主要的勞動力人群，提供切實的職業技能培訓，改變其原始，低效率的生產勞作模式，主要可集中于木工、建筑工、農產機械、養殖技術等緊跟扶貧產業相關的技術教育，一方面可通過職業學校培養大部分年輕人，一方面可按項目班實施，做駐村駐點點針對性專題培訓。十年樹木，百年樹人，教育作為根本做好了，就掃清了一切貧困的根源了。

（作者單位為西南民族大學管理學院）

[作者簡介：米洋（1989—），男，四川羅江人，西南民族大學管理學院行政管理專業（人力資源開發與管理方向）2014級碩士研究生。基金項目：本文系西南民族大學2016年中央高校基本科研——優秀學生培養工程項目（基金編號：2016ZYXS31）階段性成果。]

參考文獻

[1] 張笑蕓，唐燕.創新扶貧方式，實現精準扶貧[J].資源開發與市場，2014（9）：1118.

[2] 走進美姑[EB/OL].美姑縣人民政府門戶網，http：//mg.lsz.gov.cn/zjmg/.

[3] 沙馬拉林，羅賢.立下“愚公志” 提高“精準度” 打好“攻堅戰” 精準產業扶貧的“美姑路徑”[N].涼山日報（漢），2016-04-19（A06）.

[4] 國務院新聞辦公廳.精準扶貧脫貧的基本方略是六個精準和五個一批[EB/OL]. http：//www.scio.gov.cn.

[5] 葛志軍，刑成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015（05）：158.

[6] 楊帆.精準扶貧的選擇、創新與挑戰——精準扶貧學術研討會會議綜述[J].天府新論，2016（04）：160.