淺論人民監督員制度的發展與完善

陳錚

摘 要：人民監督員制度是公民對檢察機關實施外部監督的重要方式之一，是依法治國，建設社會主義法治國家的必然產物。建立人民監督員制度是實現公正司法、陽光司法的新舉措，也是法治進步的重要標志。但是，人民監督員制度作為一項創新性嘗試其本身還有很多缺陷，急需發展和完善。鑒于此，針對人民監督員制度的發展和完善展開論證。

關鍵詞：人民監督員；缺陷；完善

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0161-02

人民監督員制度，是指按照有關規定產生的人民監督員，代表人民群眾，依照憲法和法律賦予的權利，獨立地對檢察機關部分案件行使監督權，以促進公正執法的一項民主監督程序。人民監督員制度是我國檢察系統為了探索新的外部監督機制而進行的一次大膽的體制創新，它通過規范程序將辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效地置于人民群眾監督之下，力求通過民眾參與檢察，從制度上保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，防止檢察權的濫用[1]。

伴隨著人民監督員制度的全面推行和長期實施，已經證明這一制度是一種非常有效的外部監督機制，法律效果和社會效果顯著。它能夠強化外部監督，防止錯案和執法不公的發生；能夠增進司法民主，擴大公民參與司法的程度。雖然這項制度的積極作用明顯，但是這項制度本身也有一個不斷發展和完善的過程。下面就對這項制度的發展和完善談幾點膚淺的認識。

一、人民監督員制度的現實意義

人民監督員制度是一項切合法制觀念，富于時代精神的制度探索和創新[2]。人民監督員制度的實施在權利制約權力、民眾參與司法和司法民主方面起到了重要作用，體現了司法的民主性，蘊含著司法過程中的公平正義理念，防止了檢察機關濫用檢察權，強化了法律監督職能，維護了公平正義。實踐證明，這項制度在依法治國和法治中國建設進程中，其重要意義是不言而喻的。

二、人民監督員制度在實際實施過程中存在的缺陷

人民監督員制度的構建是非?？茖W的，但是，從這項制度的實施效果來看，在實踐中也暴露出了一些弊端。

人民監督員制度的法律依據不充分。盡管人民監督員制度在實際運行中作用顯著，但是這項制度法律依據欠缺是其明顯的缺陷，人民監督員制度的憲法依據是我國《憲法》第27條、第41條和《人民檢察院組織法》第7條。它以原則的形式規定了人民監督員制度存在的合法性、合理性，但是在操作層面仍然缺乏實用性。最高人民檢察院于2010年3月頒布的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，是人民檢察院的內部規定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能為人民監督員制度的進一步開展和拓展提供“真正的可操作的”法律依據。

人民監督員監督的效力有待明確。有的學者認為，人民監督員行使的監督權是“具有一定公權性質的私權利”，是公民權利向國家公權力異化的形式，假如人民監督員監督權沒有實體剛性約束力，就會使監督形同虛設，更何談效力二字。因此，給人民監督員監督權賦予“剛性”約束力是這一制度本身的客觀必然；也有學者認為，人民監督員制度是社會外部權利制約國家權力的表現形式，其屬性是外部監督，如果人民監督員制度的效力問題不能在實際工作中予以明確，那么勢必將影響它的效力的發揮。

人民監督員監督范圍過窄。關于人民監督員的監督范圍，最高人民檢察院在《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》中明確為職務犯罪的“上類案件”。因為當前“上類案件”尚不能完全涵蓋所有職務犯罪案件，更不能包括所有檢察工作。

人民監督員選任、管理的合理性不足。設立人民監督員制度的原始目的，是應對和破解檢察機關辦理職務犯罪案件中“誰來監督監督者”的難題。人民監督員制度的規范性、實效性要求必須要合理地選任和管理人民監督員，通過合理的方式把最優秀的人員選進人民監督員隊伍。當前，檢察機關在人民監督員選任中采取的“自己選人監督自己”模式的思想觀念和思維模式仍然存在，這導致社會公眾質疑人民監督員選任的程序是否公正、獨立。

由于存在上述理由，人民監督員制度發展和完善迫切性、必要性是有目共睹的。同時，“人民監督員制度的改革就是司法去行政化的專業表現，也預示著這樣的一種發展趨勢。”[3]

三、人民監督員制度的發展與完善的幾點建議

（一）完善相關立法工作

當前，人民監督員制度僅是檢察院系統內部的工作制度，并未被上升至法律層面。這樣的機制限制了人民監督員制度民主程度、監督效能的發揮，只有將人民監督員制度法律化，才可能產生真正意義上具有法律效力的制度，才能使得該項制度與相關法律規定相銜接，也才能使得人民監督員制度的啟動、監督程序及監督行為具有法律約束力。為此，有必要在時機成熟的情況下提請全國人大修改《人民檢察院組織法》，通過法律形式把人民監督員制度明確在這部法律中，進而單獨制定《人民監督員法》，從法律層面上明確人民監督員制度的法律地位、權利、產生的條件、人數確定、任期、法律保障、經費補助、培訓、責任追究等，包括人民監督員的權利義務、人民監督員的產生及相關內容、監督程序及任職保障的相關規定。這種觀點也是當前的主流觀點，如吉林省法學會會長李申學就認為：“人民監督員對檢察機關的執法活動實施監督，應該獲得立法授權?！碑斍?，人民監督員制度是對在檢察工作中如何實現人民監督的一次有益嘗試。但是，人民監督員制度卻缺乏賴以生存的明確的法律基礎，因此加快人民監督員制度法制化進程尤為必要。

（二）強化人民監督員的監督效力

從當前的情況看，人民監督員對案件的監督效果并不理想，監督員的意見不被重視的情況很普遍，因為監督員的不同意見和建議，必須得到檢委會的認可才能被采納。如果長期這樣不被重視，勢必要影響監督員的監督積極性，影響這一制度的發展和完善，使這一制度流于形式，起不到應有的監督作用，既浪費人力，又浪費物力。從監督效力上看，這種監督仍然是一種軟性監督，對檢察權約束力相當有限，而檢察權又是國家的司法權，又不可能做出讓渡。為此，要想強化人民監督員的監督權，就必須從程序方面著手，擴大人民監督員對案件的參與程度，設計一些符合中國國情的程序措施，來保證監督效力。此外，要保證人民監督員監督案件的監督效力，也可設立檢察人員主持、人民監督員出席和當事人參加的監督聽證程序。

（三）適當拓展人民監督員監督案件的適用范圍

檢察機關設立人民監督員制度的宗旨是要消除公眾對檢察機關自偵案件公正性的質疑，是主動創設一個機會使社會公眾對自偵案件進行監督。而如今，伴隨法治的進步，不應該囿于當時的想法，應該嘗試大膽地將這一制度推廣到普通刑事犯罪案件當中以及檢察權行使的整個過程中。因為當今社會檢察權有逐步擴大的趨勢，使得檢察機關的自由裁量權呈現膨脹的態勢，按照“權力不被有效監督就會被濫用”的客觀事實[4]。而濫用檢察裁量權的危害性，不但存在于職務犯罪案件當中，而且也存在于非職務刑事犯罪案件當中，更存在于檢察權的行使過程中。因此，擴大人民監督員的監督范圍是必然的。

（四）完善人民監督員的選任和管理

要科學設定選任條件，切忌盲目不顧實際的形式主義。人民監督員制度的著眼點和出發點，就是要充分行使監督職能，保證司法公正。為此，要合理規范人民監督員隊伍結構，嚴格執行有關人民監督員制度的相關法律法規的要求。要嚴格規范選任程序，確保人民監督員選任的公信力。主要應在確定人選的程序方面下功夫，把政治信仰堅定、熱愛祖國、熱愛檢察事業、道德水準高、工作能力強的人作為入選對象。并且，要引入競爭機制、淘汰機制、考核機制、任期限制機制、任職回避機制和層層選拔機制等。人民監督員要有廣泛的代表性，有良好的群眾基礎，了解群眾的訴求，敢于為群眾說話和仗義執言。人民監督員要有一定專業知識背景，最好是法學教師或執業律師。其綜合能力要強，素質要高，觀察力要敏銳。選任工作要置于陽光之下，以保證公平公正，防止弄虛作假，防止以權謀私。擬任的人民監督員要符合人品端正、歷史清白、公道正派的標準。要確保優中選優，選出的人民監督員一定要熱心司法監督，監督能力強，自身素質高，遵紀守法和誠實守信。要加強人民監督員的管理工作，提高管理水平，要建立人民監督員的培訓機制、考核機制和淘汰機制。要運用科學的管理手段和法律手段約束人民監督員的監督行為，以促進人民監督員依法規范履職。

參考文獻：

[1] 馬東升.試論人民監督員制度的發展[J].人大建設，2011，（5）.

[2] 卞建林.人民才是法律監督的源頭活水[EB/OL].正義網，2003-12-22.

[3] 蒲曉磊.“誰來監督監督者”不再是問題[N].法治周末，2014-10-07.

[4] 孫代堯.公權力異化形式及其根源[J].人民論壇，2014，（12）.

[責任編輯 李曉群]