政府職能與城市創新生態系統研究

摘要：“為何偉大的創新會失敗？一切皆與生態系統有關”。美國達特茅斯大學塔克商學院教授羅恩·安德訥（Ron Adner）在其所著《廣角鏡頭：新的創新戰略》（The Wide Lens：A New Strategyfor Innovation）一書中指出：“要想在更廣泛的創新生態系統里取得成功，僅僅管理創新是不夠的，還要管理好你的創新生態系統”。在當今社會的創新體系中，大量企業、科研機構、高校等無疑是創新的主體，但如果將創新活動視為一個系統性工程，將創新系統視為一個具有某些生態系統結構和特點的組織形式，那么就要重視系統中的每一個要素，而政府則起到構建創新環境、優化創新環境的作用，離開政府的作用，企業的創新活動則難以順利展開。

關鍵詞：創新；生態系統；政府職能

一、 創新生態系統的定義

近些年，“創新生態系統”這一概念廣泛出現在產業、學術討論以及政府文件中，人們在企業、地區以及國家等層面上，都會以不同的內涵來使用這一詞匯。

創新生態系統中“生態”這一概念來自于自然界中，因此應該首先回顧一下自然界中生態系統的概念。Pickett和Cadenasso（2002）的研究指出，自然界中的生態系統具有如下特征：均衡（Equilibration）、靠近（Closure）、穩定（Stability）、持續（Persistence）、互動（Interaction）、邊界（Boundaries）和動態性（Dynamics）。借鑒自然界生態體系的這些特征，吳金希（2014）給出了一個關于創新生態系統的定義，創新生態系統指的是：由多個創新主體構成，以一定的技術、人力資本、規則、文化、市場等具有一定共性的創新要素為基本構成要素，彼此之間相互依賴、共生共贏，同時保持一定的穩定性和獨立性的組織體系。

Jackson（2011）將創新生態系統定義為“以技術進步和創新為多個主體共同的功能性目標，因此形成的一種復雜聯系”。Jackson進一步指出，創新生態系統中的組成部分包括物質資源（資金、設備、設施等），以及人力資本（學生、各類研究人員、工作人員等），物質資源和人力資本構成了創新生態系統中的機構主體（大學、工程學院、商學院、商業企業、風險投資、國家或地區經濟發展和商業支持機構、融資機構、政策制定者等等）。創新生態系統中包括兩個不同的經濟世界，一個是科研經濟（Researcheconomy），而另一個則是商業經濟（Commercialeconomy）。在大量有關創新的概念中，比如科技園區、地區創新系統、科學城、創新集群等等，創新生態系統在本質上與上述概念究竟有何不同？DeogSeong Oh等人（2016）指出，將創新生態系統與其他創新概念區別開來的是如下特征：（1）更為顯著的系統性特點。大量關于創新生態系統的文獻強調了不同創新主體之間的聯系。Rogers（1962）指出，創新的擴散需要通過一個社會系統；（2）數字化。在新產品和新型服務的生產中，以及在創新主體之間建立起聯系上，信息和通訊技術（ICT）起到核心作用；（3）開放性創新。通過授權（Licensing）、開源（Open-sourcing）、眾包（Crowd-sourcing）、聯合（Alliances）等多種方式，使得多種渠道的思想可以整合到一起，并最終體現為新產品和新服務；（4）更多地強調差異性角色。不同機構和產業具有不同的“生態位”（生態位指的是每個個體或種群在種群或群落中的時空位置及功能關系），這些生態位對應著產業價值鏈中的各種聯系。

因此，相比之前的有關創新的概念，創新生態系統有著自身的特定內涵。針對創新生態系統具有的特定內涵和本質特征，吳金希（2014）指出：（1）首先，從本質上講，創新生態系統體現了不同創新主體彼此之間的近距離接觸以及凝聚。這種不同主體間的接觸和凝聚一方面反映在地理距離上，同時也反映在其他方面的交流和互動上，比如文化交流、經濟貿易、產業關聯、人員流動等方面；（2）創新生態系統不是一種市場關系，而是超越市場關系的一種合作關系。多個創新主體之間雖然存在一定的市場交易關系，但更為根本的一點是，不同主體基于對潛在的共同收益的合理預期，可以形成一種穩固的、可以長期保持的信任關系，這大大降低了交易成本；（3）在創新生態系統中，互補效應和網絡效應的作用非常突出。創新生態系統的關鍵特征是長期合作、彼此依賴以及共生共贏，創新生態系統強調整個體系的運行效率和價值，提高整體競爭力。對于一個創新生態系統來說，其競爭力與存活幾率取決于互補性產品和模塊的數量，數量越多，創新系統的價值就會越大，合作和信任關系就會越牢固。因此，在傳統經濟中發揮重要作用的規模經濟和范圍經濟逐漸被網絡效應和協同專業化收益所取代；（4）路徑依賴是創新生態系統發展的重要特征之一。與傳統市場體系強調競爭不同，創新生態系統更加強調在協作中實現專業化分工，因此不同創新主體之間存在著共生、依賴的關系，共生和依賴關系形成之后，生存于一定的創新生態系統中的個體往往會受到鎖定效應（Lock-in Effect）的約束，這種約束在一定程度上限制了靈活性的發揮，因此，對于任何創新生態系統中的個體來說，機遇很寶貴，但是也面臨著挑戰。

綜合上述有關創新生態系統的定義和特征的闡述，我們可以看出，對創新生態系統的思考和度量，應該基于如下考慮：

1. 生態系統中的各個主體都是相互依賴的，失去任何一個主體，整個生態系統就會變得不穩定，甚至走向消亡。因此，對創新生態系統的思考，首先應該確立系統的邊界，如果某個主體對于系統來說可有可無，那么就不應該包括到體系中。其次，創新系統中每個主體都發揮著重要作用，這種作用的重要性并不依賴于有形力量的對比。

2. 生態關系不是簡單的經濟聯系。一般來說，對創新的刻畫往往局限于對經濟聯系的考察，用貨幣支付來度量創新的投入和結果。與傳統創新概念有所不同，創新生態中的許多關聯并不是多個主體之間的經濟聯系，難以用貨幣來度量。

3. 創新生態系統是動態力量與靜態關系的統一體。如同自然界的生態系統一樣，創新生態系統中包含著各個主體之間的互動、聯系，包含著優勝劣汰的過程，包含著演化的力量，因此，各個主體的形態和相關關系并不是固定不變的，而是不斷變化的。但創新生態系統中也包含著相對固定不變的因素，首先是不同主體之間相關關聯的性質、方向，其次是整個生態系統的環境，這兩種因素的問題保證了生態系統動態變化的可預見性，環境的穩定性降低了各因素行動、演化的風險。

上述三點啟發我們，思考政府在創新生態系統中的作用，必須考察那些在創新過程中政府不可或缺的角色，必須分析除經濟投入之外的關聯，必須著重分析政府在創建、維護、完善創新環境中的作用，也就是說，必須分析政府的制度性行為。

二、 政府在創新生態系統中的作用——以瑞士為例

1. 服務為主，政策為輔。瑞士聯邦政府主管國家教育、科研與創新事務的國務秘書德拉布朗喬曾在2013年9月12日中國大連舉行的夏季達沃斯“構建創新生態系統”論壇上指出：“一個國家不應該有一個專門促進創新的政策，很少有國家的創新政策是很成功的，瑞士之所以創新輩出，就是因為沒有創新政策”。

從政府在在創新生態系統中擔負著優化創新環境的作用，所使用的工具要么是“政策”，要么是“服務”，瑞士聯邦政府并不是沒有任何創新政策，但更為注重提供創新所需要的服務。政策可以產生迅速、廣泛的影響，但政策也往往會產生“限制”的副作用，而創新的特點恰恰是“無拘束”，因此瑞士聯邦政府對創新的管理原則通常是“松綁”。關鍵是不要設立太多規矩來束縛創新，而是要為創新提供自由發展的空間。

2. 以解決企業發展的實際問題來定位服務內容。2013年l0月，瑞士國家技術創新委員會發行了一本名為《瑞士中小企業政策》的小冊子，通篇介紹的都是瑞士政府為推動中小型企業創新搭建的服務平臺。在《瑞士中小企業政策》的“序言”中指出，“在瑞士，企業如何開展生產活動，國家有明確的經濟與環境協調發展政策；企業如何進行經營活動，國家有明確的公平競爭法規；瑞士產品進入國際市場，國家有相應的對外貿易政策；企業如何開展創新活動，國家有明確的導向和資助政策。在各種規章制度已經健全的情況下，政府工作理應以解決企業發展的實際問題為重點，因此，作為瑞士的中小企業政策，應該是政府在為企業減負、發展電子政務系統、方便企業貸款、改善市場準人狀況和促進教育、科研和創新等各個方面提供有效服務”。

對于中國來說，許多規章制度還有待于進一步健全完善，但如何有針對性地提供企業創新的服務，才是工作重點，最終實現將各種“服務”作為“政策”，建立“沒有創新政策”下的服務提供機制。

3. “鏈式”服務。將企業發展中遇到的一系列問題進行鏈式管理，把政府服務有效落實到企業發展的各個環節，是瑞士聯邦政府管理體制的一大創新。

從現在聯邦政府建立起的經濟、教育、科技和創新一體化管理體制來看，政府確實為企業打造出了更有利于創新的良好環境，形成了對企業發展所涉及的創業、經營、融資和技術創新等活動的“鏈式”服務。

瑞士聯邦經濟事務署已經為企業創辦、經營和發展建立了提供辦事和信息服務的電子政務系統，為解決企業貸款建立了政府擔保體系，為企業與政府之間的溝通搭建了“中小型企業論壇”；瑞士國家技術創新委員會打造的產學研合作平臺，更是從項目可行性分析、尋找合作伙伴并建立穩固合作關系、獲得國家創新資助經費到創新順利開展并取得 成功提供“一條龍”服務。政府打造的這些服務平臺，都實現了“點對點”的服務功能。應該說，瑞士聯邦政府為優化本國創新生態環境下足了功夫，服務也幾乎做到了面面俱到。

針對如何有效促進創新活動，各國政府都制定了各種政策，同時提供多種服務，但瑞士與眾不同的就是服務的全面性，針對企業創新活動鏈條中的每一個環節所需要的服務都進行制定了有針對性的措施。“鏈式”服務體現了瑞士政府對“創新生態系統”的深刻理解，一個完整的、可持續的生態系統中的每一個運行環節都是不可或缺的，如果生存環境可以提供相應的條件，那么生態系統中的主體就可以集中精力提高自身的生存能力，否則就要分散注意力。

4. 公平原則。瑞士的企業發展政策，沒有“內資”與“外資”之分，也不對企業進行是否是高新技術性質的定性。瑞士沒有高新技術產業園，只有規劃形成的企業聚集區。對區內的企業，瑞士聯邦政府既沒有政策上的傾斜，也沒有鼓勵優惠政策。因此，瑞士政府在提供創新服務的同時，并沒有采取歧視性政策來鼓勵某類企業的發展，而是使所有企業在一個公平的環境下展開自由競爭。

反觀中國，在考慮運用哪些工具促進經濟發展，或者政府應如何支持企業發展的問題上，國內往往會把眼光聚集在“有無政策傾斜或政策優惠”方面。這種慣性思維方式，對我國獲得“完全市場經濟地位”的國際認可和形成企業平等競爭地位是不利的，并且有礙于激發企業的創新積極性。

三、 政府的核心作用：為創新生態系統的發展提供制度保障

1. 提高不同制度之間的一致性。在創新生態系統的產生、發展過程中，制度的質量如何、制度環境是否友好是關鍵的決定因素。從制度所處層次來看，不僅包括國家制定的創新戰略與創新政策，還包括區域層面上的創新政策、產業層面和企業層面的創新戰略與創新政策。創新政策包含不同類型，比如有關創新知識生產的政策、創新知識消費的政策、創新中介的政策等等。上述不同創新制度與創新政策之間應該實現互補關系，但不同制度和政策之間的不一致性也是在所難免的。

從當前有關創新政策體系的評價指標來看，往往是進行水平性評價，或者是進行驗證性、考核性評價，這類評價指標的估計結果難以為政策制定帶來有價值的參考。在推動創新生態系統的建設和發展中，政府需要提供重要的制度保障，而最為關鍵的一點就是實現不同制度之間在縱向和橫向上的協同，減少不同層面上制度的不一致性，提高橫向上的制度的一致性，同時優化縱向上同一制度體系中的不同制度組成部分。

2. 構建法治型政府。市場經濟體系中包含著有不同利益追求的大量行為主體，這些行為主體的行為要通過競爭機制來協調，通過價格機制來優化資源配置，市場機制能夠實現高效率運行，有賴于交易自由和交易秩序的保持，而這是建設法治社會的應有之義，從根本上講，市場經濟就是法治精神在社會經濟生活中的體現。要構建法治社會，就必須對公權力的行使進行約束和規范，進而保障私權利。

3. 減少行政干預，增加財政政策和貨幣政策的使用頻率。不論是宏觀經濟的運行，還是具體的創新活動，如何處理政府失靈現象都是一個必須面對的問題，一般來說可以采用如下兩種方式：（1）提供市場機制的運行效率，優化配置資源。在市場失靈的領域，政府機制可以發揮一定的作用，同樣地，在政府失靈的領域中，市場機制也可以發揮重要的修正、補充、協調作用；（2）減少行政性干預，增加財政政策、貨幣政策的使用頻率。大量的行政手段的使用往往不能減少政府失靈的程度，反而可能會產生新的政府失靈，而更多地采用財政政策、貨幣政策等手段，更多地依賴市場機制來消除政府失靈的情況，則是更為合理的選擇。

4. 使不同主體在創新生態系統的發展中實現“多贏”。對于任何一個創新生態系統來說，多個主體之間一方面存在著合作的空間、共同的利益，同時也存在著一定的沖突，一個創新生態系統往往包含著政府、企業和個人等多個主體，因此，創新生態系統產生的創新收益也體現為多元化的收益組合，不僅包括由企業和個人獲得的私人收益，同時也會產生大量的社會收益。對于個人或者企業主體來說，其投資往往是以私人利益為導向的，而對于政府投資來說，其主導方向是為技術創新提供基礎性條件、公共性服務。政府追求的往往是多個目標，經濟目標只是眾多目標之一，政府的決策一般會以整個社會的整體利益為著眼點，政府投資一方面是為了消除市場失靈，另一方面則是彌補其他主體投資的局限性，為整個社會的生產、消費、創新活動提供必要的基礎性條件。

從進行技術創新的投資動機來看，企業與個人主體追求的是私人收益，能否產生一定的社會收益并不是他們的關注焦點，作為推動創新生態系統建設的主導力量之一，政府的主要目標是提高整個社會的收益，為所有創新主體提供必要的基礎設施和服務。以政府采購活動為例，財政資金的使用不僅要講究效率，采購的商品和服務不僅要注重質量，采購活動還應該關注對社會收益的影響。

四、 如何評價中國政府在創新生態中的作用

1. 構建一個完整的創新服務指標體系。傳統觀點關注創新服務的數量與質量，但在創新生態的觀點下，應該注重考察創新服務是否能夠形成一個完整的“鏈條”，依據服務“鏈條”的完整程度對政府創新服務進行評分，同時參考質量及數量指標。這是在“創新生態系統”中思考問題的內在要求。

2. 從正反兩反面來度量政府的作用。中國發展模式的典型特征是政府在經濟增長中發揮著重要的主導作用，政府利用自身的權力以及掌握的大量資源啟動了經濟增長，并參與到各種經濟活動中，如同市場失靈一樣，政府也存在失靈的情況。在創新領域，各級政府同樣可以起到推動和阻礙兩方面的作用，在構建城市創新指數的過程中，要充分考慮兩方面的因素。

3. 對創新生態系統的多樣化、開放程度狀況進行評估。對于不同的生態系統來說，物種的數量和類型存在顯著差異，一個大型生態系統體現為更多的生物多樣性，小型的生態系統則包含較少的物種類別。只有保持足夠的多樣性，生態系統才具有足夠的彈性和韌性，才能形成復雜的生物鏈條，也才能減少外部擾動對生態體系造成的毀滅性影響。

在一個國家或一個地區的創新生態系統中，可以用多種指標來對多樣性進行度量，比如產業結構的形態，市場的集中程度，地方保護主義的程度，國有企業的比重等等。地方政府在促進當地經濟發展中的重要作用也體現在對產業結構、企業類型等多樣化的影響上。

4. 對制度化創新政策、創新服務的評估。判斷政府構建的創新生態環境優劣的一個標準是相關政策和服務提供是否實現了制度化，也就是對創新環境穩定性的評價。只有具備一個穩定的環境，一個有競爭力的創新生態體系才能形成，才能吸引優質創新資源，比如創新型人才，創新資金，創新型中小企業等。

參考文獻：

[1] Jackson D J.What is an innovation ecosystem[J].Arlington， VA： National Science Fou- ndation，2011：1-11.

[2] Oh D S， Phillips F， Park S.Innovation ecosystems：A criticalexamination[J].Technovation，2016，（54）：1-6.

[3] 吳金希.創新生態體系的內涵，特征及其政策含義[J].科學學研究，2014，32（1）：44-51.

作者簡介：蘇英亮（1983-），男，漢族，河北省滄州市人。中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為國民經濟與發展。

收稿日期：2016-11-22。