WTO終裁稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

秦麗平

(上海財經大學浙江學院，浙江 金華 321013)

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WTO終裁稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

秦麗平

(上海財經大學浙江學院，浙江 金華 321013)

摘要：稀土資源被稱為工業維生素，是電子、石油化工、冶金等領域的重要工業原料。2014年8月，WTO終裁判定稀土案件中方敗訴，意味著我國必須立刻取消稀土出口關稅。通過對稀土案件經過及該案件所涉及法律問題進行闡述，分析我國稀土資源管理中存在管理缺位、無視環境代價過度開采開發、違規倒賣配額嚴重等問題。提出采取有效措施限制稀土資源消費，從稀土開采、生產到銷售的各個環節嚴格管控，嚴厲打擊稀土走私等現象，大力培養專業國際訴訟人才，積極援引GATT第21條“安全例外”原則進行抗辯等對策建議。

關鍵詞：WTO；稀土案件；啟示

一、稀土案件經過

2012年3月13日，日本經濟產業省在向WTO遞交的《關于中國違規限制3種原材料出口》報告中指出：“中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施的加征出口稅、限制出口數量、設定最低出口價格等措施不符合WTO相關規定”。2012年5月，日本聯合歐盟和美國，就此向WTO爭端解決委員會提出仲裁申請，簡稱稀土案。

仲裁調解失敗后，WTO于2012年7月設立爭端解決專家組。2014年3月26日，WTO公布稀土案專家組報告，裁定中方涉案產品加征出口關稅、限制出口數量和出口配額等措施(尤其是加征出口關稅)違規。雖然專家組最終裁定中國加征稀土出口稅的措施不適用GATT第20條“一般例外”條款，但部分爭議問題的中方觀點獲得專家組支持。專家組明確了中國的資源主權原則，認可中國所實施的可持續發展戰略，贊同中國資源綜合保護政策，并肯定中國對資源保護所做的努力。

按照WTO爭端解決的慣例，我國可以在專家組報告發布60天之內提出上訴。WTO需在3到4個月發布最終裁決報告。如果上訴機構終裁依然認定我國稀土出口限制措施違規，那么我國就必須執行最終裁決，修正違規的出口限制措施。專家組做出判決后，我國在規定時間內提出上訴。

日內瓦時間2014年8月7日，WTO公布關于中國稀土出口措施違規案的上訴機構報告。上訴機構維持專家組階段的裁決，認為中方涉案產品出口管理措施違規，不符合WTO有關規則和中方加入WTO時的承諾。

二、稀土案件涉及的法律問題

裁定中國敗訴，WTO主要是基于以下三個方面的考慮：

1.《中國入世議定書》第11.3條規定：“中國應取消適用于出口產品的全部稅費，除非本議定書附件6中有明確規定或按照GATT1994第8條的規定適用”。在中國被指控的九種原材料出口限制案中，只有黃憐、鋅和錳可按附件6規定征收出口稅，而包括稀土在內其他六種產品未列入該附件中，所以裁定中方對稀土加征出口關稅措施違規。

2.中國無權援引GATT1994第20條對《中國入世議定書》第11.3條進行例外抗辯。GATT1994第20條只適用于違反的義務規則，而《中國入世議定書》屬于超WTO義務，且《中國入世議定書》第11.3條不含有“符合GATT1994”的表述[2]。

3.由于中方未能拿出足夠的證據證明國內的生產或消費同樣受到了限制，中方所采用的限制出口數量和出口配額的措施不滿足GATT1994第20條的引用條件。GATT1994第20條屬于一般例外原則，與本案相關的條款主要為GATT1994第20.b條和GATT1994第20.g條。

GATT1994第20.b規定：為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施。在我國稀土開發利用過程中環境污染問題嚴重，對人類和動植物的生命健康構成了嚴重的威脅。我國所采取的限制稀土出口數量和出口配額的措施，可以避免過度開采，減少環境污染，符合該條款的引用條件。

GATT1994第20.g條規定：為保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施。引用該條款需滿足三個條件：與保護自然資源相關；可用盡的自然資源；出口限制措施必須與國內生產或消費的限制措施一同實施。由于稀土屬于可用盡且不可再生的稀缺資源，且限制稀土出口與保護自然資源相關，適用于該條款的關鍵在于裁定中方所采取的出口限制措施對國內一同實施。由于中國未能充分舉證在國內生產或消費中采取了相應的限制措施，因此，專家組認為該案不符合GATT1994第20.g條的援引條件。需要注意的是，這里的“一同實施”強調的是在國內也應有相應的限制措施，并不等同于GATT1994第3條國民待遇原則的“同等對待”。即對于國內稀土產品，并不要求采取同等程度的同類稀土產品出口限制措施，也未明確要求限制措施的相對量或絕對量。如果國內有相應的限制措施，即便對出口產品的限制程度更大，在符合GATT1994第20條的前提下，不對出口產品構成明顯歧視，亦視為合法。

三、我國稀土資源管理中存在的主要問題

雖然我國商務部多次發表聲明指出在稀土開采、生產、加工等環節中實施了有效管控，但目前尚無公開信息和數據證明國內稀土的生產和消費受到管控措施的影響。1978—2009年，中國稀土年消費量從1000噸增至7.3萬噸，凈增73倍。2003年中國超過日本成為全球第一稀土消費大國，從2005年開始，中國稀土消費量占世界的比重就一直在50%以上，是世界最大的稀土消費國。2013年全球稀土總消費量11.65萬噸，中國消費稀土量7.82萬噸，占比超過65%。到2015年預計世界稀土需求量將達21萬噸，中國國內需求13.8萬噸。預測到2020年中國國內消費總量將達19萬噸，高新技術領域消費量達13萬噸，預計占全球總消費量的68%[3]。從統計數據來看，我國的稀土消費并未得到有效控制，這對我國例外抗訴舉證是不利的。我國稀土資源管理中存在的問題主要表現在以下幾個方面：

1.稀土產業生產環節管理缺位。在過去很長一段時間內，我國稀土開采、經營主體眾多，各自為政。稀土企業長期超指標生產，難以統一定價、定質、定量經營。各個經營主體為了搶奪有限的市場份額，爭相降價，惡性競爭，這造成了國內稀土市場供過于求、低價競銷，稀土出口價格極低，嚴重缺乏定價權。實際上，卻把大量利潤拱手讓給別國。

2.地方政府一味追求GDP業績，無視環境代價，過度開采開發。稀土資源的盲目開采，能快速帶來財政收入，極容易成為地方政府政績工程的犧牲品。長期以來，地方政府迫于政績壓力，往往采取“有水快流”的措施，放任或默認稀土資源的無序開采、生產和銷售，而不考慮由此付出環境代價及其治理成本。

3.國內外生產和供給不一致，違規倒賣配額嚴重。雖然近幾年我國不斷整合稀土行業，打擊無序開采行為，限制稀土出口，但是實際產量并沒有明顯減少。由于國內稀土價格遠低于國外稀土價格，所以一直存在某些國內廠商在國內以較低價格購買稀土產品轉手高價在國際市場銷售的問題，造成國內外生產和供給不一致。2006—2009年，每年大約有2～3萬噸稀土以氧化鐵、大理石、去污粉、石灰粉等名義出口，或被轉運到國外進行儲備或深加工[4]。因此，這會給美日歐等國家造成錯覺，認為中國限制稀土出口措施只是針對外國，是不公平的隱性貿易。這也是我國敗訴的主要原因之一。

四、稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

第一，采取有效措施限制稀土資源過度消費。在稀土案中，我國未能證明其對下游企業使用稀土采取了相關限制措施。實際上我國對下游使用稀土的出口企業實行出口退稅政策，但同時配額中未能出口的稀土仍被下游企業繼續使用，這就變相鼓勵了下游企業使用稀土，與環境保護的目標相違背。我國可以在對稀土資源出口征收出口稅的同時，對國內稀土資源使用征收相應的資源使用稅，以遏制對稀土資源的過度消費。

第二，對稀土開采、生產到銷售各環節嚴格管控，嚴厲打擊稀土走私現象。我國應進一步加大對稀土產業各環節的監管力度，嚴格把關稀土生產企業資質，科學預測國內稀土需求量，合理制定銷售配額。同時，嚴厲打擊以各種名義將我國稀土資源走私到國外的違法行為，依法搗毀稀土加工、走私地下黑色產業鏈。

第三，大力培養專業國際訴訟人才。目前，我國嚴重缺乏精通國際法、WTO規則、商務英語和商務談判技巧的專業訴訟人才。從能力和素質來看，專業國際訴訟人才需要具有法學、管理學、理學或工學等復合型知識背景，以及廣闊的國際視野，熟悉國際法律制度及其發展趨勢。在我國產品遭遇國際訴訟時，專業人才能夠對我國入世議定書進行認真研究，并參考國際上已有的做法，制定有效應對措施，從而在訴訟中占據有利地位。

第四，積極援引GATT第21條“安全例外”原則進行抗辯。GATT1994第21條規定，允許締約方為保護其基本國家安全利益，釆取“與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關的行動”。稀土除了在工業領域發揮重要作用外，也是非常重要的軍事原料，稀土資源的大量出口對我國經濟安全也存在一定影響。我國對稀土資源所實施的限制措施符合“安全例外”條款，我國在抗辯中可援引該條款進行免責抗辯[5]。

[參考文獻]

[1]杜鳳蓮，王媛，魯洋.中國稀土出口管制政策的理論分析與現實觀察[J].稀土，2014(4)：112-118.

[2]彭德雷.“超WTO條款”法律適用研究：基于中國“稀土案”的考察[J].國際經貿探索，2015(1)：89-100.

[3] 全球稀土消費分布及中國稀土出口境況.中國選礦技術網.http://www.mining120.com/show/1411/20141101_172183.html

[4]孫章偉.稀土貿易和管理政策比較研究——以日本、美國、中國為例[J].太平洋學報，2011(5):49-59.

[5]梁詠.WTO體制下中國“稀土保衛戰”的合規性研究——以安全例外為視角[J].上海海關學院學報，2012(2)：87-95.

(責任編輯：馬琳)

中圖分類號：F740.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0037-03

[作者簡介]秦麗平(1988-)，漢族，女，河南林州人，碩士，助教，研究方向：國際貿易。

20世紀80年代中期以來，中國以犧牲資源環境為代價，以極其低廉的價格出口稀土，滿足了全球90%以上的稀土需求。自2006年起，中國開始實行稀土出口管制政策[1]，引起了一些稀土供應短缺的發達國家的不滿，日本、美國和歐盟相繼向WTO提起控訴。