科研人員套取科研經費的行為定性

文◎趙 煜*

科研人員套取科研經費的行為定性

文◎趙 煜*

科研人員套取科研經費是否構成貪污罪，主要可以從以下幾點進行把握：科研人員是否屬于國家工作人員、科研經費是否屬于公共財物以及科研人員是否具備貪污罪的職務便利等。不能簡單認為只要科研人員采取編制虛假預算、虛假發票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經費，就構成貪污罪。只有那些套取經費數額巨大，科研成果不具有相應價值或價值較低，經評估鑒定明顯低于所套取科研經費的，才能以貪污罪認定。

科研課題 經費 公共財物 貪污

案名：陳某某貪污罪案

【基本案情】

2008年8月至2011年12月期間，陳某某作為浙江大學環境與資源學院常務副院長、浙江大學水環境研究院院長，在申報與中標國家科技重大專項課題“太湖流域苕溪農業面源污染河流綜合整治技術集成與示范工程”過程中，利用本人擔任建議課題技術責任人、課題總負責人并負責課題申報、預決算編制、課題技術支持單位確定、以及任務合同書的簽訂、對中央財政投入的專項科研經費的總體把握、分配管理、撥付的職務便利，將自己個人控制的、被夸大科研力量和人員結構的高博公司和波易公司列為建議課題技術支持單位（即課題外協單位），并將自己輔導的博士研究生、碩士研究生胡某、田某、王某甲、楊某甲等人作為高博公司、波易公司的職員列為課題的主要參與人員，并從優確保高博公司在所參與的第四子課題“畜禽水產養殖業循環經濟關鍵技術與區域污染控制示范”下“養殖廢水高效低耗處理技術與示范”中享有國撥經費600萬元；波易公司作為該子課題下“畜禽水產養殖區域循環經濟關鍵技術與水污染控制技術集成示范”中享有國撥經費600萬元；波易公司在所參與的第十子課題“農業面源污染控制與管理技術綜合集成示范”下“縣域面源污染控制欲信息管理技術集成示范”中享有國撥經費320萬元。之后，陳某某授意為其工作的博士生楊某甲、王某甲、梁某等人陸續以開具虛假發票、編制虛假合同、編制虛假賬目、錯誤列支等手段，將高博公司和波易公司賬上以及浙江工業大學賬上的國撥經費9454975元沖賬套取，用于高博公司增資以及提現等。

陳某某交代，高博公司和波易公司作為浙大第四子課題的經濟協作單位，實際上用于課題用途開支的經費并不多，具體用于課題開支的金額其說不清楚。第十子課題中，實質上根本就不需要做中試的，其在編制整個課題預算的時候，想從這個課題里面套取一些經費到高博公司和波易公司，用于擴大公司的經費，所以在預算里面增加了一些不需要的中試項目。陳某某也知道實際上真正用到課題的開支投入并不多，肯定是用不完的，而按照縱向課題經費的使用規定，用不完的科研經費都是要歸還國家的，其既然把課題經費申請下來了，不會把課題經費再還回去。其讓楊某甲等人把公司里面的一些日常以及其他非水專項開支到課題經費里面。法院審理認為，被告人陳某某身為國有事業單位中從事公務的人員，利用國家科技重大專項苕溪課題總負責人的職務便利，采用編制虛假預算、虛假發票沖賬、編制虛假賬目等手段，將國撥科研經費900余萬元沖賬套取，為己所控，其行為已構成貪污罪。

【爭議焦點】

對此類行為，雖有部分判例認定為貪污犯罪，但也存在認定不統一、不平衡的問題，司法機關只是有選擇的追究了極少部分人員的刑事責任［1］。有學者認為，盡管科研人員采取各種不正當手段套取科研經費的行為值得譴責、應當承擔相應的法律責任，但無論如何不應以貪污罪定罪處罰。其主要理由是：一是科研人員無論教學還是科研，都是技術性的勞動，而非公務，不具備貪污罪利用職務上的便利的要件。二是套取科研經費即使手段不正當甚至非法，其取得科研經費的結果一般也沒有造成國家財產（科研經費）的損失。科研經費數額通常是項目申請人或者課題主持人投標申請后，國家有關部門經過專業評判，充分考慮科研順利進行的實際需要后慎重確定的固定數額。只要項目負責人或課題主持人按照項目合同書的要求完成了課題研究、通過了成果鑒定，其無論通過何種方式取得合同書所確定的科研經費，都不能視為侵吞國有財產。即使行為人采取了不當手段套取，也是如此［2］。

【裁判理由及法理評析】

科研人員套取科研經費是否構成貪污，主要存在以下幾個認定難點：科研人員是否屬于國家工作人員、科研經費是否屬于公共財物、科研人員是否具備貪污罪的職務便利、如何看待套取經費行為的性質等。對此，分別討論如下：

（一）關于科研人員是否屬于貪污罪主體的問題

貪污罪的主體包括國有事業單位中從事公務的人員。科研人員特別是項目負責人、課題主持人一般系國有事業單位中擔任一定行政領導職務的人員，對其身份確定難度不大。雖然其作為項目負責人從事的工作有時與其擔任的事業單位行政領導職務、職責無關，但只要屬于國有事業單位中從事公務的人員，即具有國家工作人員身份。

這里需要注意對“從事公務”的把握。有學者認為，科研人員無論教學還是科研，都是技術性的勞動，而非公務。這一觀點是不正確的，根據2003年《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》的規定，“從事公務”是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。2008年最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》規定，學校及其他教育機構中的教師，利用教學活動的職務便利實施犯罪，不屬于國家工作人員職務犯罪；國有事業單位教師利用教材、教具、校服或者其他物品的采購權實施犯罪，則屬于國家工作人員職務犯罪。因此，科研人員如果僅僅在項目組、課題組內進行科研活動，提供技術服務和學術建議，則不能被認為是從事公務。但如果項目負責人同時還負責組織、領導、監督、管理科研經費的分配和使用，則應當認定為從事公務。

（二）關于科研經費是否屬于公共財物的問題

目前，科研領域國家縱向課題、項目從招標發布到驗收的基本流程是：國家有關部門發布課題指南→科研人員提出項目申請→國家有關部門組織評審→國家有關部門對擬資助項目及資助經費數額審批決定→對決定予以資助的，國家有關部門予以公布，并書面通知申請人及責任單位→國家有關部門、項目負責人（或課題主持人）以及其所在的科研機構（或高校）訂立三方協議或合同書→國家有關部門撥款至項目負責人 （或課題主持人）所在的科研機構（或高校項目負責人或課題主持人）組織開展課題研究→課題完成后，項目負責人 （或課題主持人）提交最終研究成果和項目結項申請→國家有關部門對成果進行鑒定、審核、驗收→撥付預留經費［3］。有學者認為，科研經費是課題組與國家有關部門簽訂項目合同書或協議后，國家有關部門依合同支付，供項目負責人或課題主持人支配使用，因此一旦支付就不再屬于公共財物。

筆者認為，這一觀點是不正確的。2005年教育部、財政部《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》的規定，高校取得的各類科研經費，不論其資金來源渠道，均為學校收入，必須全部納入學校財務部門統一管理、集中核算，并確保科研經費專款專用。除項目管理辦法或項目合同另有規定外，凡使用科研經費購置的固定資產，均屬于學校的國有資產，必須納入學校資產統一管理。2014年 《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》也規定，項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。

根據上述規定，科研經費與一般商業活動中按合同付款后錢款所有權屬于對方所有的情況并不相同，科研經費并不直接交付項目組或課題組，而是由項目組、課題組所在事業單位（學校財務部門）代為管理，部分款項應逐步按合同支付給項目組、課題組；科研經費所購設備屬于學校國有資產；科研經費結余款項國家有權按原渠道收回。當然，科研經費也包括應當發放給科研人員的報酬部分。因此，科研經費應屬于國有事業單位管理中的部分國有、部分私人所有的財物，依據《刑法》第91條的規定，屬于公共財物的范疇。利用職務上的便利非法占有這些公共財物，具有認定貪污的可能性。

（三）關于科研人員是否具備貪污罪的職務便利的問題

《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定，貪污罪中“利用職務上的便利”是指利用職務上主管、管理、經手公共財物的權力及方便條件。具體到科研經費的管理上，筆者認為，對科研經費的管理可以分為兩個層面，一是國有事業單位（學校財務部門）對科研經費的管理；二是項目組、課題組領導人員對科研經費的管理，如決定科研經費的分配、使用，用于購買設備或者撥付外協單位等。課題負責人并不直接掌控課題經費，但其有權利按照課題申請書列明的經費用途、遵守相關財務規定而申請支取該筆費用，課題管理單位無權干涉（甚至課題發布單位也不能予以阻止），其屬于間接管理者［4］。在此情況下，項目負責人、課題負責人的行為屬于利用職務上的便利主管、管理、經手公共財物。雖然在此過程中，項目負責人要向學校財務部門申領經費，但申領之后同樣要對公共財物如何使用進行監督、管理，這與行政機關業務部門向財務部門申領經費用于公務并無不同。相反，如果科研人員只是申領科研經費中的勞務費部分，則不宜認定為利用職務上的便利。

例如，在某案中，宋某某原系某大學軟件學院執行院長，在牽頭承擔重大科技專項課題“面向新型網絡應用模式的網絡化操作系統”過程中，宋某某的團隊承擔部分科研任務，分得科研經費200萬元，其中，勞務費150萬元，設備費50萬元。宋某某將150萬元勞務費分50筆從學校財務部門領出，其中60.4萬元以勞務費支付給學生，其余89.6萬元由宋某某在團隊其他成員不知情的情況下，伙同其妻李某（在宋茂強團隊中負責雜務工作）通過借用他人身份證辦理中國郵政儲蓄銀行的存折，以向校外人員支付勞務費的名義冒名全部領出，其中8萬元由校外人員于某某實際領取，其余81.6萬元均以每人13.6萬元分別打入李某等6人的銀行存折。法院經審理認定宋某某的行為構成貪污。

對此，筆者認為，由于勞務費是因進行科研、學術活動而產生的勞動報酬或獎勵，本身是應當全部發放給科研人員個人的費用，不存在利用勞務費進行投資、購買設備、開發產品的情況，申領勞務費不能體現對公共財物如何使用的決策、支配和監督、管理，個人領取勞動報酬不屬于因執行公務而主管、管理、經手公款，因此不宜認定為利用職務上的便利，不構成貪污性質。考慮到此種行為屬于公務活動以外的騙取公款行為，可考慮以詐騙性質認定。例如，有學者經對我國臺灣地區相關判例進行研究后指出，我國臺灣地區對于科研人員套取科研經費的行為，即使由于不具備公務員身份 （我國臺灣地區認為科研人員即使負責科研以外的采購事項也不屬于公務員）而不能按照貪污罪處理，也可能由于非法占有單位的公款而被定以詐騙罪以及有關使用虛假文書方面的犯罪［5］。還有學者指出，據介紹，在德國如果科研人員虛報冒領科研經費，可以以“國家資助欺詐罪”（《德國刑法》第264條）等犯罪定罪量刑［6］。

（四）關于如何看待套取科研經費行為性質的問題

目前國家科研經費預算支出科目一般包括圖書資料購置費、國內調研差旅費、國際合作與交流費、問卷調查費、專家咨詢費、小型會議費、計算機耗材及上網等通訊電話費、設備費、復印費、出版資助費、勞務費、成果鑒定費等，這些科目并沒有包括本應包括的、體現科研人員智力投入的勞動報酬［7］。事實上，不少項目的完成，主要依賴于科研人員的智力創造，甚至不需要召開會議、差旅調研和資料購置，也就不會產生相關費用。但沒有這些費用，科研人員就無法領取科研經費，以至于科研人員只能使用與課題無關的票據報銷科研經費、編造科研人員名單冒領科研經費。這實際上是當前科研經費支出科目設置不合理造成的。為改變這種狀況，《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》規定，間接費用用于補償項目承擔單位為項目實施所發生的間接成本和績效支出，項目承擔單位應當建立健全間接費用的內部管理辦法，合規合理使用間接費用，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現科研人員價值，充分發揮績效支出的激勵作用。因此，不能簡單認為只要科研人員采取編制虛假預算、虛假發票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經費，就構成貪污。科研人員所獲取的科研經費與其智力投入和智力成果相當的，不宜認定為犯罪。

在辦理此類案件時，應當就科研成果與科研經費是否對應進行總體比較。國家投入巨額科研經費，是為了獲得相應價值的科研成果。舉例來說，消費者購買一臺市場價值1萬元的電視機，銷售者對其宣傳稱該電視機成本達9000余元，利潤很低；但實際上該電視機成本僅四五千元，利潤很高。事實上，只要該電視機市場價值確實達到1萬元，則銷售者的行為不能視為對消費者的欺詐，消費者確實購買到了與1萬元相符合的產品，而無論對方生產成本如何。同樣，科研經費數額通常是項目申請人或者課題主持人投標申請后，國家有關部門經過專業評判，充分考慮科研順利進行的實際需要后慎重確定的固定數額。這也就意味著，該智力成果價值基本相當于國家所提供的科研經費數額。如果該科研成果經過驗收，確實達到了相關水平，具有相關理論和應用價值且效益良好，則即使在此過程中科研人員通過需列費用等方式套取科研經費歸自己所有，也不宜認定為貪污。只有那些套取經費數額巨大，科研成果不具有相應價值或價值較低，經評估鑒定明顯低于所套取科研經費的，才能以貪污認定。

注釋：

［1］劉科：《套取國家財政撥款科研經費行為定罪中的疑難問題研究》，載《法學雜志》2015年第7期。

［2］肖中華：《科研人員不當套取國家科研經費不應認定為貪污罪》，載《法治研究》2014年第9期。

［3］同［2］

［4］肖中華、吳飛飛、劉科、郭紋靜：《高校科研人員套取科研經費的性質認定》，載《人民檢察》2016年第15期。

［5］劉科：《我國臺灣地區套取科研經費行為的定罪爭議及其啟示》，載《刑法論叢》2015年第4卷。

［6］孫國祥：《套取并占有科研經費的刑法性質研究》，載《法學論壇》2016年第3期。

［7］同［2］。

*中央紀律檢查委員會［100813］