西方國家生態環境管理大部制改革及對我國的啟示

羅柏青

【摘 要】很多西方國家在生態環境管理方面都經歷過大部制改革，并且取得了各自的經驗。本文介紹了西方國家大部制改革的特點，并以英國、美國和加拿大為例進行了考察和分析，以思考生態環境管理大部制改革對我國的啟示。目前，我國的環境管理處于“統分結合”的管理體制。隨著經濟和社會的快速發展，現行的環境管理體制中央和地方環境管理合理分權、強化協調機制、建立環境咨詢機已不能適應發展的需要，必須進行改革和完善。怎樣進行改革？”觀點多多。在對諸多因素進行綜合分析基礎上，對英國、美國和加拿大等執行生態環境管理大部制的國家進行考察分析，借鑒他國經驗，論證我國環境管理的體制改革。

【關鍵詞】西方國家 生態環境管理 大部制改革 啟示

當前，環境保護已經成為各國政府的最基本的一項職責。在管理環境問題方面，主要發達國家普遍按照生態系統原則，逐步實行環境保護大部制改革。

1 大部制改革的定義和意義

大部制即大部門體制，是國家為了推進政府綜合管理與協調能力，按綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制，將有關聯的事務交由一個部管轄。最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理；提高了行政效率，降低了行政成本。

大部體制，最早在西方國家推行。是西方經濟發達國家普遍采用的政府組織形態；也是西方國家生態環境管理體制改革的方向。我們應該積極學習和吸納，但也不能全盤照搬。要把我國的實際情況與西方國家生態環境管理大部制改革經驗相結合，推行我國環境管理體制改革。

經濟發達國家為什么要施行大部制改革？大部制改革到底有什么特點？

大部制改革特點：

（1）大部制組織一般數量比較少，但職能較為廣泛。

（2）在決策上獨立、執行和監督結構相互分離。這是大部制改革得到有效運行的基礎。

（3）順應市場經濟和社會發展的要求，轉變政府職能，構建服務型政府為基礎，在共性中體現個性。

在生態環境問題不很嚴重時，西方國家沒有環境保護的統管和協調機構，環境保護管理工作由一個或幾個有關的部或局兼管。隨著生態環境問題惡化后，根據環境問題的發展態勢及其復雜性，將由相關的部或局兼管的環境保護工作集中，由新組建的、相當于部一級的環境機構進行統管。

2 西方國家生態環境管理大部制改革的實踐

大部制改革的核心是在行政機構內部實現權力的整合與重構，它的實質是權力結構的重組和再造，實行的是合理劃分行政決策權、對執行權和監督權相互分離。

2.1 英國的生態環境管理大部制改革

英國是最早實行大部制改革的西方國家。大部制在英國有稱為超級部。它的原則上“按任務分工”。將一些職能有交叉的小部門合并成大部門，大部門可以決定工作重點，能自行解決問題；無需通過部門間長時間的討論；能獨立地完成一些工作，支持中央明確的政策。

20世紀70年代，英國政府將原來的住房、公共建設與工程部門還有地方運輸部門的環保工作合并，成立環境事務部。全面負責全國的污染防治工作，對農業漁業食品部、內政部、工業貿易部和能源部的環保工作進行協調。

另外，英國還對咨詢和協調機構的工作也十分重視。議會設有皇家環境污染委員會，該委員會負責向議會提供宏觀環境決策建議。

提供英國大部制改革的實踐可以看出：重視咨詢和協調機構的建設。對職能和任務部門施行大部門體制，是克服部門主義的有效途徑。

2.2 美國在生態環境管理的大部制改革

美國也是在生態環境管理實行大部制的典型國家。

為了進一步加強環保工作，1970年12月，美國總統尼克松宣布成立聯邦環境保護局。

聯邦環境保護局將以前隸屬于農業部，將健康、教育和福利部，內政部及原子能委員會，聯邦放射物管理委員會、環境質量委員會等部門的環保職能集中統一。它對保健部與教育部、農業部和環境質量委員會等擁有環境保護職能的部門，進行集中管理，主管全國的污染防治工作，它是聯邦政府執行部門的獨立機構，直接向總統負責。

除此以外，美國政府還于1969年設立了環境質量委員會，直屬于總統。

國家環境質量委員會既是環保事務的管理機構，又是總統的咨詢與協調機構。協調行政機關和幫助總統協調解決行政機關間環境的意見分歧。它的建議只有被總統采納才能實現。

在美國，聯邦環境保護局可以制定相關的環保法，行使行政執法的權力。州政府也可以設立環境保護部門，在環境保護領域也有立法權和執法權。

2.3 加拿大生態環境管理大部制改革實踐

加拿大在生態環境管理大部制改革中，與英國和美國不一樣，它普遍采用理事會協調機制，實行跨部門合作。

1961年，為推動環境治理，跨部門合作設立了加拿大環境部長理事會（簡稱CCME）機構。它由聯邦、10個省和3個大區的共14位環境部長組成，

2001年，橫跨政府多個部門，建立了一個更大范圍的協調機構———加拿大資源部長理事會。該理事會包括環境部長理事會、瀕臨物種保護理事會、林業部長理事會及漁業和水產業部長理事會的所有部長成員。

加拿大在環境與可持續發展的跨部門合作過程中，除了與政府、政府內部機構合作外，各類非政府環保組織業參與其中。

在進行環境事務跨部門合作時，合作者基于平等和尊重，通過環境合作協議明確各自的權利和義務，達成共識；由理事會磋商和妥協；由民眾、各黨派和各社會團體監督，達成協議，有效落實。

由于加拿大的環境治理協調機制的有效性，議題、議程和協議公開透明；政府機構與相關組織以各種形式公開相關信息、應對公眾質詢，給生態環境管理大部制的施行提供了保障。

3 西方國家生態環境管理大部制改革對我國的啟示

2008年，我國新組建了國家環境保護部，成為國務院 “內閣成員”。標志著環保部門進入到我國決策體系的核心層。由于各種原因，其職權未能真正得以實現。這促使我國生態環境管理大部制改革需要進一步深化和完善。

3.1 完善機制 施行統一管理

任何行政體制的實施，都離不開政治體制的支持。推行生態環境管理大部制，對一些職能相似的部門進行合并組合，會引發利益調整，造成既得利益者的干預和抵制，發生爭奪資源和權利的行為。因此，一定要有政治力量的支持，防止阻礙實行大部制和造成行政資源的內耗。

英國法國能順利實施生態環境管理大部制，是將政治和行政進行融合，從而獲得了行政力量的支持。

3.2 明確中央與地方政府間的環境權責關系

環境管理體制改革，主要是針對現行環境管理體制的弊端。

將政府環境管理職能轉變為環境監管和提供公共服務；通過立法明確中央和地方各級環境保護部門的權責。

由于我國環保行政系統規模大，實行從中央到地方的垂直管理，會加重中央財政壓力，使環保部陷入日常的事務性工作泥潭。現階段宜實行省以下的垂直管理改革。

逐步整合環境與資源管理部門，實行統一環境監督管理體制；健全環境法律制度；完善公眾參與和綜合監督機制。

構建立高層級的咨詢協調組織機構，協助環保部門治理環境保護事務。

3.3 推進大部制要適時而為

美國的大部制大都是在有特別需求的時刻應運而生的。如：1973年，美國遭遇能源危機后，美國成立了能源局。2001年9.11后，成立了國土安全部。

因此，我國要推行國家生態環境管理大部制，需適時而為。

4 結語

西方國家生態環境管理大部制改革的成就有目共睹，我國可以有選擇性地加以應用，一起提高我國的生態環境管理水平，為改善環境條件創造條件。

參考文獻：

[1]韓秉初.論西方國家生態環境管理的大部制改革與對我國的影響[J].科技與創新，2015.14.

[2]鐵燕.中國環境管理體制改革研究.武漢大學，2010.

[3]李增強.西方國家大部制對我國政府機構改革的啟示研究.湘潭大學，2008.5.22，1-44.