我國通用航空發(fā)展問題與對策分析

謝衛(wèi)奇

摘要：航空產(chǎn)業(yè)作為我國戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，是國家綜合國力的體現(xiàn)。近年來，我國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，綜合實力不斷增強(qiáng)，作為航空產(chǎn)業(yè)兩翼之一，通用航空卻發(fā)展較慢。為此，分析了我國通用航空發(fā)展中存在的問題及原因，提出了發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：通用航空；問題分析；對策建議

中圖分類號：F27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.17.026

2016年5月，通用航空利好政策頻頻發(fā)布。2012年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，2016年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布。我國政府高度重視通用航空的發(fā)展，為通用航空的發(fā)展指明了方向，給出了政策，極大地促進(jìn)了企業(yè)、政府發(fā)展通航的熱情。

通用航空在國民經(jīng)濟(jì)各部門中屬于典型的長產(chǎn)業(yè)鏈、高技術(shù)含量部門。從設(shè)計研發(fā)、材料組裝、生產(chǎn)運(yùn)營到商業(yè)開拓、金融保險等等，涉及國民經(jīng)濟(jì)的各部門，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。通用航空是典型的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，能夠有效地帶動各產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。本文分析了我國通用航空發(fā)展中存在的問題及原因，針對性地提出了發(fā)展建議。

1通用航空的內(nèi)涵

通用航空指使用航空器從事公共航空運(yùn)輸之外的民用航空活動，主要包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)，飛行，衛(wèi)生、氣象探測、搶險救災(zāi)、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動，以及包括公務(wù)飛行和消防、公安等準(zhǔn)軍事部門的飛行服務(wù)。

2我國通用航空發(fā)展中存在的主要問題

我國通用航空起步并不晚，基本與世界其它國家同步，但發(fā)展緩慢。我國通用航空發(fā)展的主要制約因素有以下幾點：

（1）對通用航空了解不夠、認(rèn)識不足、觀念落后。提起航空飛行，大多數(shù)人首先想到波音747、A330等大型客機(jī)，對通用航空接觸少，缺乏了解。對普通民眾而言，時常有機(jī)會乘坐民航班機(jī)，卻很少有機(jī)會真正接觸到通用航空或通用飛行器。在媒體宣傳上，很少有通用航空方面的信息，只有在重大事故發(fā)生時，如洪水、地震、泥石流，媒體上才會有通用航空搶險救災(zāi)的報道，公眾才會注意到通用航空的作用。

由于了解較少，在公眾認(rèn)識中，通用航空的作用，主要集中在緊急救護(hù)、城市治安以及搶險救災(zāi)領(lǐng)域，對在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、工業(yè)領(lǐng)域作用有部分了解。這形成了一個誤解，通用航空主要是公益性質(zhì)的，是難以贏利的，這是公眾甚至部分決策者的普遍認(rèn)識。實際上，在美國、歐洲、加拿大等國家和地區(qū)，通用航空不公通過寬廣深遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈、帶來大量的就業(yè)機(jī)會、有效帶動相關(guān)技術(shù)進(jìn)步，而且通過有效的運(yùn)營，成為一個巨大的商機(jī)，為相關(guān)的企業(yè)巨大的利潤。

（2）空域資源不足，使用手續(xù)復(fù)雜。空域資源是通用航空發(fā)展的無法回避的難題。首先，空域資源緊張現(xiàn)象客觀存在，制約有條件地區(qū)發(fā)展通用航空。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要集中在東南沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)配套條件好，發(fā)展通用航空條件較好。同時，該區(qū)域是我國空軍重點布防區(qū)域，分布多個運(yùn)輸機(jī)場、軍民合用機(jī)場、通用機(jī)場及空域管制嚴(yán)格的軍事設(shè)施?，F(xiàn)有管理模式下，軍事飛行訓(xùn)練繁忙，民航運(yùn)輸飛行密集，空域資源緊張，通用航空活動受空域資源限制現(xiàn)象嚴(yán)重。

其次，空域管制過于嚴(yán)格，制約中國通用航空發(fā)展。根據(jù)國際民用航空組織（ICAO）對空域管理的規(guī)定，空域劃分成7類，其中A-F類為管制空域，非管制類空域為G類，其高度一般為700—1200米及以下。通用航空飛行的高度主要集中在G類區(qū)域的規(guī)定范圍內(nèi)，在此區(qū)域，飛行基本是不受限制的。在美國，低空空域劃定標(biāo)準(zhǔn)ICAO更寬松，G類空域覆蓋的國土面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于管制類空域，且完全向公眾開放，這也是美國通用航空極其發(fā)達(dá)的重要原因之一。在歐美國家、澳大利亞、巴西等國，對非管制的G類空域劃分大同小異，基本按照ICAO標(biāo)準(zhǔn)劃分本國的空域，大致來說，遠(yuǎn)離建有塔臺的機(jī)場，在一定高度以下，通用飛行都不受空域限制。

中國雖然早已加入了國際民用航空組織，但并沒有遵守其關(guān)于空域管理的規(guī)定。中國空域一直由軍方管理負(fù)責(zé)的，低空空域管理嚴(yán)格，手續(xù)繁雜，費(fèi)時較長，限制了通用飛機(jī)的活動。

（3）通用航空政策法規(guī)不健全。

在國家層面上，缺乏明確指導(dǎo)性意見引導(dǎo)地方性通用航空政策體系建設(shè)。地方在通用機(jī)場規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營管理方面，缺乏具有系統(tǒng)性、針對性、可操作性的法規(guī)政策體系參照。與空軍、民航管理單位之間的工作銜接存在困難，通用航空發(fā)展推進(jìn)“摸著石頭過河”，一定程度上制約通用機(jī)場的發(fā)展。

沒有專門的法律法規(guī)，制約了通用航空的發(fā)展。目前，在立法上，對通用航空重視不足，沒有制定專門的通用航空法，導(dǎo)致在建設(shè)、運(yùn)營等過程中出現(xiàn)種種問題。例如，通用機(jī)場建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和流程參考運(yùn)輸航空機(jī)場，流程復(fù)雜，資源投入多，造成通用機(jī)場建設(shè)費(fèi)用高、建設(shè)周期長，變相抬高了機(jī)場成本，通用機(jī)場為盈利提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而抬高通航企業(yè)的運(yùn)營成本。

缺乏健全的通用航空標(biāo)準(zhǔn)體系準(zhǔn)，制約了通用航空的發(fā)展。實踐中，管理部門時常套用運(yùn)輸航空的標(biāo)準(zhǔn)管理通用航空。相比運(yùn)輸航空，通用航空在飛行器種類上品種繁雜，在空域使用上隨意性大，在飛行高度上覆蓋高空、低空、超低空。同時，存在飛行作業(yè)項目復(fù)雜、飛行時間不確定的特點，與運(yùn)輸航空相比，在管理上有較大的區(qū)別，管理難度高。使用運(yùn)輸航空的標(biāo)準(zhǔn)管理通用航空，造成效率低下，嚴(yán)重制約了通用航空發(fā)展。

（4）通用航空專業(yè)技術(shù)人員短缺，嚴(yán)重影響和制約了通用航空的發(fā)展。在運(yùn)輸航空和通用航空均在專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重短缺問題。專業(yè)技術(shù)人員是發(fā)展航空運(yùn)輸?shù)幕疽兀哂信囵B(yǎng)周期長、費(fèi)用高的特點，無法在短時間內(nèi)解決。根據(jù)預(yù)測，到2020年，我國民航業(yè)飛機(jī)和直升機(jī)需求總和將超過10000架，每架飛機(jī)應(yīng)配備2名飛行員，共需要20000名飛行員，我國每年能夠提供的培訓(xùn)合格的飛行員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)需求。

我國飛行員培訓(xùn)的體制存在問題，培訓(xùn)單位少，培養(yǎng)模式單一。長期以來，在我國有飛行員培訓(xùn)資格的單位只有一家——中國民航飛行學(xué)院，后來陸續(xù)放開，中國民航大學(xué)等少數(shù)航空類院校獲得培訓(xùn)資格，這些學(xué)校培訓(xùn)的飛行員主要為商業(yè)航空公司服務(wù)。同時，主要采用單一的“綁定式定向”模式培養(yǎng)，通用航空的飛行員沒有列入培訓(xùn)計劃?，F(xiàn)有的通用航空飛行員大多是通過軍轉(zhuǎn)民形式培養(yǎng)的。近年來，出現(xiàn)了可喜的變化，一些通航企業(yè)也開始了通用航空飛行員培養(yǎng)，通用航空開始自我造血，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。除此之外，我國通用航空飛行、機(jī)務(wù)、簽派人員嚴(yán)重不足，對于通用航空的發(fā)展來說面臨無人可用的問題。

（5）通用機(jī)場及配套設(shè)施不足。

通用機(jī)場是為通用航空器提供起飛、降落及配套服務(wù)的機(jī)場，是通用飛行的起點和終點。通用機(jī)場數(shù)量少，分布不均衡，造成通用機(jī)場與其它通用機(jī)場、運(yùn)輸機(jī)場之間無法有效聯(lián)通，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)，不能體現(xiàn)通用航空的靈活性，限制了通用航空功能的有效發(fā)揮。目前的通用航空配套設(shè)施難以滿足對通用航空活動提供必要的監(jiān)控和管理的要求，集疏運(yùn)體系、FBO、飛行服務(wù)站等配套設(shè)施建設(shè)不完善，航空油料供應(yīng)、維修等基礎(chǔ)保障設(shè)施建設(shè)滯后，這將對飛行安全帶來威脅。

實際上，相比運(yùn)輸機(jī)場，通用航空機(jī)場建設(shè)成本低、投入小、工期短，但在建設(shè)審批程序上，通用航空機(jī)場主要是參考航空運(yùn)輸機(jī)場的，這直接造成審批層級過高、建設(shè)周期過長，嚴(yán)重影響通用航空機(jī)場建設(shè)的效率和各方投資的積極性。

從近年建設(shè)情況來看，不少地方在推進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)項目時，認(rèn)識不夠清晰，對項目建設(shè)的必要性、建設(shè)時機(jī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面研究不足，某種程度上存在“跟風(fēng)攀比”等現(xiàn)象。各地規(guī)劃視角重點著眼本地，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地編制城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)境、凈空等相關(guān)保護(hù)性或控制性規(guī)劃時，對通用機(jī)場發(fā)展缺乏考慮，導(dǎo)致機(jī)場建設(shè)要素制約較為突出。另外，通用機(jī)場的規(guī)劃建設(shè)與區(qū)域土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)模及進(jìn)程脫節(jié)，通用航空難以有效發(fā)揮對城市空間拓展、城市功能完善及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)和引導(dǎo)作用。

3發(fā)展通用航空的建議

3.1盡快完善通用航空的法律法規(guī)

由國家相關(guān)主管部門牽頭，在充分分析世界各國通用航空發(fā)展得失的基礎(chǔ)上，吸收國外成果，根據(jù)相關(guān)國際組織慣例，結(jié)合我國國情，盡快制定出適合中國國情的通用航空法律法規(guī)，從而規(guī)范通用航空的發(fā)展。

3.2開展空域資源研究

對重點區(qū)域，如沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、空域緊張地區(qū)，開展空域基礎(chǔ)調(diào)查與研究；在低空空域需求分析的基礎(chǔ)上，切實有效地逐步放開低空空域，促進(jìn)航空業(yè)的發(fā)展。

3.3完善多元化投入機(jī)制

通用機(jī)場作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，在國家、地方政府及國有企業(yè)增加投入的同時，應(yīng)鼓勵民營企業(yè)和個人投資建設(shè)，建成后向社會開放，按照民航管理規(guī)定收取費(fèi)用。在航空業(yè)補(bǔ)助資金上，應(yīng)加大對通用機(jī)場建設(shè)政府補(bǔ)貼力度。

3.4完善相關(guān)配套設(shè)施

應(yīng)完善相關(guān)配套設(shè)施，為通用航空提供良好條件。在飛行活動集中區(qū)域建設(shè)FBO，提供綜合性通用航空服務(wù)，建設(shè)飛行服務(wù)站（FSS），滿足航線情報保障需求，在通用航空作業(yè)集中區(qū)域布局建設(shè)航油儲運(yùn)設(shè)施。發(fā)揮通用航空與高鐵聯(lián)運(yùn)優(yōu)勢，構(gòu)建以公路和城市道路為主的順暢地面集疏運(yùn)體系。

3.5加強(qiáng)宣傳

通過媒體宣傳、專題推廣、商業(yè)促銷等手段，吸引公眾的注意擴(kuò)大通用航空的影響，宣傳通用航空的作用。作為我國綜合交通運(yùn)輸體系的重要一環(huán)，通用航空其實離我們并不遙遠(yuǎn)。

4結(jié)語

中國通用航空剛剛起步，相比運(yùn)輸航空，通用航空發(fā)展的步伐已經(jīng)落后。相比美國、歐洲等通用航空發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，客觀上存在著較大的差距。但我國通用航空發(fā)展的潛力巨大。只要我們能夠轉(zhuǎn)變觀念，針對性地解決通用航空發(fā)展的制約因素，創(chuàng)造一個合適的發(fā)展環(huán)境，我國通用航空一定能夠做大做強(qiáng)。

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